民盟中央常务副主席  张梅颖

民盟中央对城市灾害管理问题的高度关注，始于美国“9·11”恐怖袭击事件。这个事件给我们以深刻启示，在现代化进程中，国家安全和人民生命财产，迫切需要强有力的城市灾害管理系统提供保障。在2003年“两会”上，我们提交了“加强我国城市灾害应急管理能力”的议案。该议案提高了政府有关部门对这一问题的关注程度。

紧接着，春夏期间SARS危机的消长，使这一问题的重要性和迫切性摆到了全社会面前。我们为应对SARS危机付出了高昂代价。事实证明，如果经济和社会发展不协调，缺乏对突发灾害的有效管理，我们辛辛苦苦得到的发展成果，就会在突发灾难中遭受重创，甚至灾害造成的经济损失还可能大于当年增长。在经济快速发展、各种风险因素持续增加的情况下，无论近忧，还是远虑，强化我国城市灾害管理的工作都势在必行。抓住时机，因势利导，强力推进我国灾害管理体系的建设和完善，为快速发展的国民经济保驾护航，是当前全局工作中的一项紧迫任务。为此，在全国政协十届二次常委会上，民盟中央又作了大会发言，提出了“强化我国城市灾害管理的思考和建议”。

从议案到建议，我们的认识在不断深化。 “发展是硬道理”，构筑发展的安全保障系统，也应该是“硬道理”。请允许我以此基本认识为基础，简述如下问题。

1  城市灾害管理的重要性和紧迫性

有关研究成果表明，20世纪中期以来，伴随着城市化进程的不断加快，大中城市遭受灾害的损失越来越重。城市灾害管理成为众多国家抵御灾害的重中之重，我国亦不例外。

1.1  城市安全是国家安全的重要保证

据有关资料，我国目前的城市化率已达到37.66%，预计2020年将达到60%以上。城市是我国社会财富（人力、物力、财力）最富集的地区，是国有资产最集中的地区，也是我国经济和社会发展的“火车头”。政府对国家和地区事务的管理，人民对国家事业的参与，都在更多地进入城市管理范畴。城市安全已经成为国家安全的重要保证。提高政府对现代化城市的管理水准，是体现中国共产党执政能力、提高政府效能、全面建设小康社会的重要课题。

1.2  城市化过程聚集财富，同时也聚集风险

城市的正常生产和生活，对交通、供水、供电、煤气、抢险、通讯网络等复杂设施和系统的依赖程度日益增强，一旦某系统因灾失灵，易导致大面积瘫痪；城市中人口高度密集，财富高度聚集，使灾害打击能够在有限区域内造成巨大损失，对人民生命和国家财产带来严重威胁；大量的硬化地面造成不透水面积增加，渗水排水不畅，内涝灾害加剧；地下水补给减少，又超采地下水，造成地面沉降；大面积的地下设施，在洪涝灾害中最易受灾，等等。事实说明，加强城市灾害管理已成为推进现代化的现实课题。

1.3  我国城市遭受各种灾害威胁的形势日趋严峻

例如，地震，据统计，全国位于地震烈度7度以上的省会级城市有25个，占所有省会级城市的74%；地级以上城市有179个，占所有地级以上城市的62%。还有70%以上的大城市、半数以上的人口、75%以上的工农业产值，分布在气象、海洋、洪水、地震等灾害严重的沿海及东部地区。但城市应对灾害打击的能力却十分脆弱。防洪，据水利部的资料，目前全国有639个城市有防洪任务，达到国家规定防洪标准的城市仅占其中的27%。一种灾害引发其他灾害的事情屡屡发生。加强城市灾害管理已成为无以回避的紧迫课题。

1.4 城市灾害应急管理涉及众多灾种与职能部门

就灾种说，传统型灾种如自然灾害、意外事故、经济危机、人为破坏、恐怖活动、外敌入侵等，现代社会的新灾种如信息安全、网络黑客攻击等，都将造成对城市安全的严重威胁。就涉灾职能部门来说，地震、水利、电力、交通、通讯、公安、医疗、财政、气象、金融、国防等等，都将在城市灾害管理中承担重要使命和特殊任务。在多灾种和多部门的交叉组合中，协调难度高，责任边界广，变数太多，乃至无穷，使城市灾害管理成为一项高度综合的复杂课题。

1.5  重视城市灾害应急管理建设问题

对城市灾害应急管理建设问题，因其重要，应予以足够重视；因其现实，应给予高度响应；因其迫切，应立即进入重要议程；因其复杂，需要吸收各方面的成果，借鉴先进经验。如，美国拥有目前世界最发达的城市灾害管理体系，不仅法律、法规完备，而且设立了联邦紧急事务管理局（FEMA）和联邦紧急事务管理委员会（MEMA），并由27个政府部门组成了联邦反应计划和响应计划，成为世界上第一个实施政府应急能力评价的国家。其评价内容包括法律与法规、灾害识别与防御、资源计划、规划与指导、培训与演练、公共教育与信息传播等13个方面、56个要素、1040个指标，构成了政府、企业、社区、家庭联动的灾害应急能力系统和操作方法，可为我们提供有益借鉴。

2  构建我国城市灾害管理体系的设想

2.1  组建国家级的城市灾害管理委员会

组建国家级的城市灾害管理委员会，研究制定综合性的灾害管理战略和专项灾害管理的战术性预案。各省、市应设立相应机构，制定相应的应急预案，形成一个联系紧密、反应迅捷、高度协调的全天候联动整体，避免因各自为政、分割管理、资源分散配置所导致的高投入、低效率的弊端，为城市灾害管理提供良好的体制保证。

2.2  加快统一的紧急状态法立法进度

目前我国已有的相关法律，如戒严法、国防法、防洪法、传染病防治法等，都只能适用于一种紧急状态。我们建议，在宪法修正案中明确建立统一的紧急状态法的基础上，构筑完整而严备的法律体系，为城市灾害管理以及全国灾害危机管理提供法律保证。

2.3  明确政府部门对灾害管理应负的法律责任

在为管理紧急状态而立法的基础上，参考国际惯例，尽快研究制定或修改有关法律法规，明确政府部门在灾害管理上的法律责任，并建立健全政府灾害管理工作问责制。督促政府部门及工作人员明确认识在灾害管理失职情况下应当承担的赔偿责任和刑事责任，为城市灾害管理提供制度保证。

2.4  加快建立城市灾害管理能力评价体系

加快建立城市灾害管理能力评价体系，把对政府灾害管理能力的评价列为各级政府绩效考核的重要内容，纳入人大、政协的监督范畴。由“灾害行为反应状况评价”、“灾害社会控制效能评价”、“灾害紧急救援能力评价”等指标，构成科学评价城市灾害管理能力的综合指标体系和操作系统。根据国情、省情、市情，实施城市灾害管理能力评价工程，为城市灾害管理提供科学基础。

2.5  加强城市灾害管理的专业与普及教育

设立城市灾害管理的专门教育机构，提供专业训练，培养专业人才。选择条件适当的院校开设灾害管理专业，加紧创办灾害管理学院。做好全民性的危机应对常识教育和常规演练，提高群众应对灾变的心理素质和实际能力，为城市灾害管理提供专业人力资源和群众基础。

2.6  构造“预防为主”的城市灾害管理上游制动机制

充分吸取我们为SARS危机付出高昂代价的教训，将预防工作纳入城市发展战略与规划，渗透在教育、科研、监测、预警、媒体、社区等相关领域，创造良好人居环境，消除隐患于未萌，减少损失于灾中，降低救灾成本，实现灾害管理从被动应付型向主动预防型的转变。

2.7  构造“政府为首”的城市灾害管理指挥协调机制

确定全社会统一、家喻户晓的灾害报警、接警处置的惟一电话号码。建立与城市社会经济发展相适应的灾害综合防治体系，构筑多层次的城市灾害应急联动体系，建造应急物流中心，制定灾害反应计划，充分发挥政府在灾前、灾中、灾后管理中众望所归的主导作用。

2.8  构造“动员为先”的城市灾害管理的社会动员机制

借鉴国外成功经验，建立中央政府和各级地方政府的社会动员机制和联动的紧急状态响应计划，科学定位不同政府部门灾害响应和实施管理的分工与合作职责、任务，确保在灾害发生的第一时间形成全体动员，并使其运行规范、有序、高效，以利降低政府灾害管理工作的成本，提高效能。

2.9  构造“志愿为伍”的城市灾害管理基层人力资源聚合机制

按照形成组织、建立网络、落实责任，信用考核的原则，在机关、企业、学校、社区等地建立广泛的灾害响应志愿者队伍，作为城市灾害管理所必须的基层工作人力资源，并进行专业培训。形成抵御并缓解灾害损失的一支重要力量，奠定社会公众在城市灾害管理中的主体地位，增进社会凝聚力。

2.10  构造“社区为根”的城市灾害管理基层网络

社区是实施城市灾害管理实务的组织细胞，是城市灾害应急管理工作真正落到实处的支点。灾害社会学家在研究中发现，家庭、邻里、社区的人际关系网络在灾害中会发生多方面令人难以想象的作用，可大大减轻人们的灾中实际损失和灾后心理创伤。在防治SARS的过程中，我国社区的灾害管理功能已被激活，并发挥出了独特作用。应抓住时机，在国家综合性的灾害管理战略指导下，因地制宜，构筑起邻里守望相助、社区常备不懈的基层防控网络。灾害管理工作在社区大有作为，大中城市应着力加强社区建设，把有关工作放在重要位置。一是构建家庭防灾减灾单元；二是完善邻里救援的社区支持框架；三是发展非政府的民间社会组织自助系统；四是形成社区安全文化宣教模式和自救、互救实战演习，准备于日常，防患于未然。

3  结语

“凡事预则立，不预则废”。在现代化过程中，经济和社会发展的非预期性因素日益增多，其影响也将越来越大，我们应该有充分认识和准备。过去讲“养兵千日，用兵一时”，现代社会的瞬息万变则要求我们既要“养兵千日”，也要准备“用兵千日”。城市灾害管理体系的价值不仅在于应对，更在于预防。

2003年春夏SARS危机之后，党中央高度重视强化灾害管理工作。胡锦涛总书记把应对突发事件和复杂局面的能力提到“党的执政能力的重要方面”的高度，强调全党同志要居安思危，要求经常做好思想准备、机制准备、预案准备和工作准备，切实维护改革发展稳定大局。中共十六届三中全会也对统筹城乡发展、经济社会发展、人与自然和谐发展提出了新的任务和要求。可以说，在强化我国城市灾害管理工作的关键时期，我们正迎来良好机遇。在这样的时候，我们更需要理性、科学的态度和务实精神，避免搞花架子，避免短期行为。我们建立城市灾害管理体制和运行机制，要结合各地实际情况，因地制宜，艰苦奋斗，把有限的资金用在关键处。我们为此所做的全部工作，都要经得起时间和历史的考验。只要我们把国家安全和人民的安危冷暖放在心上，遵循科学、理性的要求，踏踏实实地工作，我国城市灾害管理工作一定可以到达较高水平。

构建一个完善的城市灾害管理体系，需要一个过程。美国从开始构建这个体系到实现 “无缝连接”，花去25年时间。我们要充分意识到这项工作的艰巨性和长期性。民盟作为参政党，将竭尽全力，与执政党通力合作，为强化我国的城市灾害管理，提供力所能及的智力和技术支持，构筑起强有力的城市发展保障系统，为国民经济的快速、稳定、协调发展，为全面建设小康社会做出积极贡献。