北京市地震局局长、研究员 修济刚
引言
地震应急避难场所是政府和社会应对重大灾害性事件临时安置灾民的场所。目前，日本已经在各城市科学设定了大批的地震应急避难场所，美国和其他一些多地震国家的大城市也正在着手研究建立。
北京作为一个国际化的大都市，随着经济的发展，近几年来也更加注意到防灾问题，其中包括对应急避险问题的研究。2002年制定了城八区地震应急避难场所及疏散道路系统规划（草案），2003年，特别是从抗击SARS中得到的启示，使我们更加快了这项工作的实施步伐。北京市地震局在朝阳区元大都城垣遗址公园开展了地震应急避难场所的试点建设工作，取得了一定的经验，在社会上产生了较大的反响。地震应急避难场所的规划建设是一个系统工程，应根据各地的实际情况，积极、慎重、稳妥的进行建设。
1 地震应急避难场所是我国城市防灾减灾应对突发事件的重要措施之一
在我国的城市规划建设中，已有以法规的形式保证建筑物具备抗震性能和保护居民生活安全的措施。在建筑物之间对通风采光、消防安全通道、生活小区中的绿化及娱乐设施建设等，都有相应的科学规定。但是随着城市现代化建设进程的加快，人民生活水平的不断提高，城市整体防震减灾功能远远落后于城市经济建设发展的问题日益突出。
（1）单体建筑物越来越高。在强烈破坏性地震发生后，建筑物倒塌所占地面面积扩大，其压埋厚度也同样加大，这样对市民逃生构成了极大的威胁，对震后的快速抢险救援造成极大困难。
（2）单体建筑物的容积加大。水、气、电等居民生活必须的设施的点和面相应增大，由此引起的地震次生灾害的危险性加大。
（3）建筑物间的活动空间相对减少。就我国来说，大中城市，特别是国际大都市的建设，受土地价格的约束，建筑物间的活动空间越来越小，北京、上海等大城市的人口密度已列世界前茅。社区本身的防火、通风、采光、休闲娱乐场所的能力降低。用于灾民逃生的通道和应急避难的安全场地严重不足。
（4）道路交通越来越立体化，更加复杂，一旦发生严重破坏性地震，城内及其与外界的交通有可能中断，一些生活必需的物资短期内供应将非常紧张。
综上所述，城市，特别是特大城市规划建设应急避难场所，用于应对突发性重大灾害事件，是城市综合防灾的重要措施之一。
2 国外应急避难场所建设情况
目前，国外的避难场所大都因战争而临时搭建，这些避难场所没有使用的确定时间，也没有固定的地点，有些还因战场的推进而随时迁移。为防御自然灾害而设立的固定的、有一定安全生活设施的避难场所，主要在日本。
日本是一个多地震国家，也是地震灾害损失最大的一个国家。由于日本人口密度大，早年建筑又多为木质结构，1923年关东发生的8级大地震，造成了十几万人死亡，且多被大火烧死。据记载，由于火灾四起，人们没有可藏身的安全场所，有很多人躲到了一个缺乏安全措施保障的被服厂内，造成近4万人被活活烧死的惨剧。战后，随着经济的复苏，日本国家及各省针对不断发生的地震，相继制定法律，规定了建立地震避难场所和灾民疏散避险的措施。现在，日本各城市大都规划建设了地震避难场所，并设立了多种防灾的标志牌（如避难场所标牌、避难场所道路标示牌、紧急逃生路线图、紧急出口、抢险救援等等）。到2000年，日本制定了全国统一的防震减灾标志牌（日本工业标准JIS）。2002年以后，日本为了与国际接轨，考虑避免与宗教信仰冲突，将避难场所标志中的“十字””改为“运动的人跑入场地”，开始在全国范围内使用。
3 国内应急避难场所的现状
1949年新中国成立后，党和政府在抓国家经济建设、提高人民生活水平的同时，注意做好防御自然灾害、保护人民生命财产安全的工作。每次地震后，党和政府迅速派出部队赶赴灾区抢救伤员、搭建帐篷、运送救灾物资。但是，这只是灾后的救援行动，随着我国防灾减灾工作深度和广度的拓展，防灾工作不断有新的内容，城市设立应急避险场地，就是新的内容之一。
受1976年7月28日，唐山地震的波及影响，北京地区部分民房、建筑物倒塌和损坏。震后，为了防震抗震的需要，市委、市政府有组织地安排城市居民避震疏散到公园、校园、城市绿地、道路、体育场等地。各区委区政府和各级抗震救灾指挥部、街道、居委会具体组织落实这项工作。经过抽样调查，城市居民疏散到公园、城市绿地、林荫绿带的约176.6万人（不含疏散到各种体育场、校园的人员）。其中仅陶然亭公园、天坛公园、中山公园三大公园接待疏散群众达到17.4万人。陶然亭公园作为一个较大的避震疏散点，安置疏散居民6万人。在涉外疏散上，在劳动人民文化宫搭建了110个帐篷，安置外宾269人。没有详细统计随意搭建的“抗震棚”。因为那些为了做饭、用水、上厕所方便，就近随意搭建的简易棚，所用材料不统一、尺寸不统一，搭建位置不合理，甚至破烂不堪。堵塞马路、影响交通，乱扔废弃物、污染环境，更加不安全。
另外，近些年我们所见到的地震应急避难场所，大都是地震发生后，抢险救灾队伍临时搭建的，没有配置基本的生活设施，如上下水、用电等。
4 国内外法律、法规及有关文件规定
一些国家，制定了有关避险的具体规定。
日本1978年12月颁布了《日本大地震对策特别措施法》第二十一条、第二十五条；泰国1991年颁布了《内务部民事灾害预防计划》中也有此内容，（三、执行；（2）预防民事灾害的政策第②保护法）。
1995年我国国务院发布的《破坏性地震应急条例》，其中第十九条规定，在临震应急期，有关地方人民政府应当根据实际情况，向预报区的居民以及其他人员提出避震撤离的劝告；情况紧急时，应当有组织地进行避震疏散。第二十九条规定，民政部门应当迅速设置避难场所和救灾物资供应点，提供救济物品等，保障灾民的基本生活，做好灾民的转移和安置工作。其他部门应当支持、配合民政部门妥善安置灾民。
1997年发布的《中华人民共和国防震减灾法》，其中第三十五条规定，地震灾区的县级以上地方人民政府应当组织民政和其他有关部门和单位，迅速设置避难场所和救济物资供应点，提供救济物品，妥善安排灾民生活，做好灾民的转移安置工作。
1997年发布了《北京市破坏性地震应急预案》。
2001年10月16日颁布的《北京市实施<中华人民共和国防震减灾法>办法》，第二十条规定：本市在城市规划和建设中，应当考虑地震发生时人员紧急疏散和避险的需要，预留通道和必要的绿地、广场和空地。地震行政主管部门应当会同规划、市政、园林、文物等部门划定地震避难场所。学校、医院、商场、影剧院、机场、车站等人员较集中的公共场所，应当设置紧急疏散通道。避难场所、紧急疏散通道的所有权人或者受权管理者，应当保持避难场所的完好与畅通，并按照规范设置明显标志。
这是地方法规中第一次确定地震避难场所内容并由地震行政主管部门负责监督实施。
2001年之后我国一些地方法规，也将避难场所列入了法律规定。
2002年10月17日通过的《北京市公园条例》第二条规定，公园具备改善生态环境、美化城市、游览观赏、休息娱乐和防灾避险等功能。第三十八条规定，公园的各类牌示应当保持整洁完备，牌示上的文字图形应当规范，牌示内容中的文字应当中外文对照。损坏、丢失的，应当及时更换或者补设。公园入口处明显位置应当设置游园示意图、公园简介、游园须知；殿堂、展室入口处应当设置简介；主要路口应当设置指示牌。第四十九条规定，对发生地震等重大灾害需要进入公园避灾避险的，公园管理机构应当及时开放已经划定的避难场所。
2003年7月1日第11次建设部常务会议讨论通过11月1日起施行的《城市抗震防灾规划管理规定》。第九条城市抗震防灾规划应当包括下列内容：（四）抗震防灾措施：1、市、区级避震通道及避震疏散场地（如绿地、广场等）和避难中心的设置与人员疏散的措施。
5 城市地震应急避难场所的规划原则和技术要求
通过北京市地震局的工作实践，我们得到如下启示。
（1）应急避难场所规划要与城市现状和长远规划相结合的原则。应急避难场所应分为近期规划和长远规划。近期，应以安全、全部的安置市民为主，应结合当地现存情况，主要考虑已存在的建（构）筑物情况、空地情况、人口密度和安全性等进行规划设计应急避难场所，简单的说就是根据人来设置避难场地。远期，要将城市总体规划中加入安全城市的理念，预先考虑提供给市民安全的、设施完备的生活和避难避险空间。
（2）因地制宜的原则。结合空地的分布和人群疏散的需求，将空旷场地赋予避险的概念。
（3）平灾结合的原则。将有一定规模的、已定为应急避难场所的公园、绿地、体育场所（学校操场）等建成具备两种功能的综合体：平时具有美化环境、环境保护、休闲、娱乐和健身等功能；在地震、火灾等突发公共危机事件发生时，配备的所需救灾设施和设备能够发挥避难场所的特殊作用。
（4）均衡布局的原则，即就近原则。使市民在发生地震时，能够迅速到达避难场所。要将避难场所安排在居住区内及其周围。以步行5～10分钟到达为宜。减少对外部紧急救援的依赖，缩短依赖外部救援的时间。
（5）安全的原则。即应急避难场所应远离高大建筑物，易燃、易爆化学物品，核放射物，地下断层，易发生洪水，塌方的地方。同时还应选择地势较平坦，易于搭建帐篷的地方。
（6）快速畅通的原则。结合本市可以利用作为应急避难场所的场地以及连接上述场地的道路现状，划定应急避难场所用地和与之配套的应急疏散通道。
6 应急避难场所建设的设计要求
应急避难场所在设计时应满足如下一些要求。
（1）根据城市的具体情况将一定规模的城市广场、公园、绿地、学校操场等列为应急避难场所。
（2）应急避难场所要有一定的面积，一般以1万平方米以上为好。
（3）要保证有两条以上的应急疏散通道，并要保持应急疏散通道畅通无阻。
（4）应急避难场所附近的重要路口要设置明显标志牌，为灾民提示疏散方向、位置和应急设施。
（5）应急避难场所内要具备下列防灾应急生活和指挥工作功能：就我国城市目前现状，一般应急避难场所应具备应急供水设施、应急棚宿区、应急照明用电和应急厕所这几种最基本功能。较大或永久性应急避难场所应设立应急指挥部、应急照明用电、应急停机坪、应急供水设施、应急棚宿区、应急物资供应处、应急卫生防疫站、应急发电设施、应急监控设施、应急厕所、应急通讯广播等设施。
7 应急避难场所的启用与管理
避难与避险是有区别的，避难用于灾害重、范围大、具有突发性、临时性的灾害。因此，应急避难场所的启用应严格限定。
（1）按照平灾结合的原则所建立的应急避难场所，在遇有地震、火灾、爆炸、洪水等突发性、重大自然灾害时方可使用，平时完全服务于本身原有的功能。
（2）应急避难场所在启用时，应是无条件的征用。
（3）解除启用命令后，灾民应无条件撤出。
（4）启用应急避难场所后，难民不得随意破坏场地内原有设施。
（5）应急避难场所要预先划分区位。
（6）制定应急疏散预案，按照预先制定的应急预案，有秩序的组织避难群众进入避难场地，进入自己的区位。
（7）当地政府或所有权者负责应急设施的维护保养。
（8）建立应急避难场所数据库。
（8）建立当地应急疏散指挥机构。
8 应急避难场所与社区应急
应急与救援工作体系的主要工作内容包括震前、震时的应急措施和震后的紧急救助。应急避难场所的建设是震前应急工作中最主要的工作和措施，也是社会民众直接参与应急防灾的基础平台。
国内外大量地震事例表明，在第一时间内，能够最大限度的躲避灾害威胁，解救人民生命财产安全的措施是群众的自救互救。目前地震行业和其他行业所制定的应急预案都强调了各级政府、有关部门、大型企事业单位的应急工作职能，尚没有规范到社会基层群众组织和社会民众行为。应急避难场所的建立与启用，为开展社区应急工作奠定了基础，提供了条件。
一个较大规范的应急避难场所，可以容纳成千上万民众，如何安全、有序地让难民进入避难场所，如何让这些民众到达自己预定位置，如何让灾民知道应急避难场所内的各种设施使用规则，这都要制定预案和编写社区应急手册。
一个强烈破坏性地震会造成通讯中断、交通中断，社区的自我组织、群众自发组织的自救互救是最现实的，而这种行为本身就是志愿者行为。如何使这种行为更加科学，需要事先进行有组织的培训，再为这些志愿人员配备一些简易的救助工具，使得强烈破坏性地震发生后市民能够在社区志愿者的帮助下，有序、快速的进入应急避难场所。
社区的防灾知识宣传普及教育和演练，同样是社区应急工作的重量要内容。
9 应急避险场地的实践与提高市民防灾意识
2003年春夏之交，SARS严重地影响了北京的正常工作和生活的秩序。在抗击“非典”的斗争中，我们得到诸多有益的经验、教训和启示，其中有两点非常重要：一是我们更加坚信社会主义制度和党的领导，在党的领导下我们可以克服各种各样的困难，包括像“非典”这样的流行性疾病；二是我们虽然取得了胜利，但是付出的代价太大（或说不惜一切代价）、社会成本太高。这第二点恰恰说明，在防灾减灾方面，我们有太多的工作要做，要对突发事件有所准备，各级政府要有一定的预案和工作体系以及相应的设施硬件，这都是和经济发展相配套的工作。
正是在这样的背景下，政府和所属部门都比以往更加重视防灾问题。结合北京市2003年为市民办的实事之一——朝阳区元大都遗址公园的建设，朝阳区人民政府和北京市地震局合作，在长达4.8公里的公园绿地上，建设了我国第一个应急避险场地。元大都遗址公园是1215年元人破中都，元世祖忽必烈进京后所修建的环城城墙在历经了近900年的沧桑，至今只剩下一小段土墙的情况下，市政府为纪念北京建都850周年、更为保护历史文化遗迹，组织大量人力物力对这段遗址进行的修缮。10月竣工之后，这个公园、特别是应急避险概念的提出，引起了社会的广泛关注，多家媒体作了大量的报道。一些领导同志前来检查、指导，像前人大委员长万里、北京市委书记刘淇、代市长王歧山和其他市级领导同志，中国地震局长宋瑞祥等部、委领导，市长研讨班的全国70多个城市的市长，华北地区各大中城市的主管市长、秘书长、地震局长来观摩参观，都给予了高度评价并提出了很好的建议和指导意见。
应急避险场地建设的试点，重大的意义不在与建设本身，而在于形成的广泛的社会影响。北京市地震局在北京市最大的网站——首都之窗网站上，公开征求市民对应急避险标志的意见。此举一出，引来极大的社会反响。大量的点击伴着大量的修改建议反馈回来。这充分说明，广大市民逐步接受了防灾避险的概念，提高市民的防灾意识，有了实实在在的进展。居安思危的观念，已经被市民普遍接受。在北三环路安贞桥边等热闹的地段，已经伫立起12块应急避险场地的指示牌。广大市民已逐渐理解了：“不是说防灾就一定有灾，而是防患未然”这样一个道理。所以，应急避险场地的设立，对提高市民的防灾意识，起到了非常大的、十分有意义的作用。
10 结语
在地震这样的巨灾发生之后，人群急需临时的避险场所。预先设立科学、规范的避难场所是减轻灾害、安排好灾民生活的一个重要的条件。应急避难场所的设立，对于人口密集、建筑物密集、交通复杂的城市来说，是减轻灾害所必须提前准备的，应当引起各级政府的高度重视。几年来，北京市地震局加大了城市防灾方面综合研究和实践的力度：在学习、借鉴国外和兄弟省、市、自治区经验的基础上，研究、起草、并经人大批准，出台了《北京市施行（中华人民共和国防震减灾法）办法》，并于2002年1月1日执行。其中首次写入了设立应急避险场地内容。
2002年北京市城区应急避难场地规划（草案）。完成。
2003年，完成了全国第一套“应急避险标志”的设计和试用，在社会上征求意见，技术监督局同意设立标准。
北京市公安局率先批准在北京市公共场所设立应急避险导向标志。
2003年9月，第一个较科学的、规范化的应急避难场地试点建设，即北京市朝阳区元大都城垣遗址公园应急避难场地建成。
2003年11月，建设部在《城市抗震防灾规划管理规定》中明确指出，城市规划中要有应急避险的内容。
我国城市的应急避险工作，正在法规指导下，逐步展开。北京市在这方面先一步进行了有益的探索和尝试。中国地震局已经准备在全国适时推广，希望全国各大中城市在实践中积累更加丰富的经验，使防灾减灾的内容更充实、更实用、取得更好的实效。
