中国民主同盟网站:http://www.mmzy.org.cn

2008年5月26日

 

中国保险监督管理委员会    吴小平

灾害是由自然因素、人为因素或二者兼有的原因所引发的对生命、财产和人类生存发展环境造成破坏损失的现象和过程，是社会与自然综合作用的产物。这里讲的灾害具有特定的含义，它不是一般的灾害，而是具有相当破坏性的危害，即国际上通常所指的“巨灾”( Natural Catastrophes)，巨灾风险作为一种极为特殊的风险，就是可能造成巨大财产损失和严重人员伤亡的风险。国际保险界对巨灾风险没有统一定义，各个国家根据本国实际情况在不同历史时期对巨灾风险进行定义和划分。美国保险服务局（ISO）财产理赔部按照1998年价格将巨灾风险定义为“导致财产直接保险损失超过二千五百万美元并影响到大范围保险人和被保险人的事件”。近年来，自然灾害和人为灾祸频繁发生而且损失越来越严重，每年连续不断发生的自然灾害造成了世界各国众多的生命伤亡和巨大的财产损失，已成为影响经济社会发展进程不可忽视的重要因素。

进入21世纪，人类社会在科学技术方面取得了巨大的进展，自然灾害的发生依然是不可预测的。尽管如此，在过去的几十年里，我们对自然灾害这种极端事件的理解有了极大的提高，相应的灾害管理制度也有了根本性的改进，由灾害分布图、建筑标准、政府紧急应对计划和商业保险组成的一整套自然灾害管理制度在有效预防灾害和减少损失方面发挥了越来越重要的作用。作为金融业中专职进行风险管理的保险业，其转移风险和降低风险危害的独特优势在灾害管理中的得到了高度的重视，已成为保持社会经济持续和稳定发展的“减震器”和“稳定器”。

一、灾害、尤其是巨灾的不可预测性和巨大的破坏性，促成了保险业的产生和发展

在人类长期与灾害作斗争的过程中，不断总结防灾抗灾的经验，逐渐学会采用保险的方式进行灾害管理，促进了保险业的产生与发展。

（一）保险业的产生与发展

自从人类进入农业社会以来，就一直在寻求防灾避祸的方法，以维护生活的安定和经济的发展。几千年前就出现了通过互助保险来降低个人损失的早期保险思想。但是，直到近代，保险才发展成一个独立的行业，并广泛应用于灾害管理。从发展史看，保险业首先兴起于海上保险，然后发展到火灾保险，并逐渐形成现代保险业。

1、海上贸易与海上保险

海上保险产生与发展的历史，是人们对海上各类灾害风险不断认识和进行防范管理的过程。地中海沿岸的意大利是海上保险的发源地。15世纪，世界上第一张海上保险单即比萨保险单（polizza）和第一家海上保险公司都诞生于意大利。这一时期，海上运输是地中海地区贸易的主要运输手段，但是，海难事故经常发生，威胁着船只和货物的安全。人们为了降低海上运输的风险，以共同海损（General Average）的方式利用保险，降低海上运输过程中的不确定性，减少因灾害事故造成的损失，最大限度地保护货主和船主的经济利益。

随着人类利用海上保险制度进行灾害管理的经验逐渐成熟，海上保险制度也不断发展和完善。19世纪末，海上保险的范围发生很大变化，保险标的从海上运输的船只、货物和运费扩展到凡是与航海相关的财产、利益或责任，包括与之相关的内河或陆地上的损失。近几十年来，又扩展到一些与海上运输没有直接关系的海上作业、海上资源开发等工程项目，保障范围也发展到海、陆、空多方式联合运输的风险与责任，形成了广义上的海上保险。适应海上保险业务发展的需要，政府开始规范海上保险，出台了专门的法规，如英国著名的1906年海上保险法（Marine Insurance Act 1906）,为海上保险制度提供法律保障，海上保险制度作为保险业务中重要的组成部分正式形成，并得到了极大的发展。海上保险制度的发展和完善，降低了经营主体从事海上运输和海上作业的风险，促进了国际贸易的发展，推动了经济全球化的进程。

2、伦敦大火与火灾保险

火灾保险是继海上保险之后的利用保险进行灾害管理的重要内容。近代火灾保险起源于英国。8世纪到13世纪的英国经常发生毁灭性的火灾事故，1666年9月2日发生的火灾，使伦敦城被大火整整烧了五天，市内448亩的地域中373亩成为瓦砾，占伦敦面积的83.26％，13200户住宅被毁，财产损失1200多万英镑，20多万人流离失所，无家可归。灾后的幸存者非常渴望能有一种可靠的保障，来对火灾所造成的损失提供补偿，因此火灾保险对人们来说已显得十分重要。一位名为巴蓬的牙医在1667年独资设立营业处，办理住宅火险， 1705年更名为菲尼克斯即凤凰火灾保险公司。巴蓬的火灾保险公司根据房屋租金计算保险费，并且规定木结构的房屋比砖瓦结构房屋保费增加一倍。这种依房屋危险情况分类保险的方法是现代火险差别费率的起源。1710年，伦敦保险人公司成立，后改称太阳保险公司，接受不动产以外的动产保险，营业范围遍及全国。

1666年的伦敦大火造成巨大的生命和财产损失，使人们意识到补偿火灾损失的重要性，并因此诞生了第一家火灾保险公司，标志着人们开始运用保险制度来防范火灾事故。火灾保险诞生初期，保险公司向投保人收取保费，承担投保人因火灾造成的损失。后来，为了减少火灾事故的发生频率和减少火灾导致的损失，保险公司开始为投保人提供专业意见和建议，帮助投保人采取必要措施预防火灾事故的发生，为有效防范火灾事故的发生积累了丰富的经验。随着火灾保险的不断发展，火灾保险从传统的承保火灾等少数风险，逐渐演化成包括火灾在内的各种自然灾害和意外事故等多种风险的现代火灾保险，通过补偿人们因各类灾害事故带来的财产损失，维护经济社会的稳定，保险除经济补偿外，具有了社会管理的功能作用。

二、频频发生的自然灾害对保险业的发展提出了严峻的挑战

随着地球人类人口的快速增加和工业活动的急剧扩张，长久以来和谐的自然环境受到破坏，人为的因素进一步加急剧自然灾害发生的频率和损失的规模。据统计，上世纪90年代，全球自然灾害所造成的经济损失年均达400亿美元，比80年代增加了两倍。2002年全球自然灾害造成经济损失550亿美元。2002年的保险损失为115亿美元。自然灾害已成为世界各国面临的一大挑战，其后果不仅影响着政府的运作方式，巨大的保险赔付也在改变保险业务的经营模式。这里举三个比较典型的事例。

1、安德鲁飓风（Hurricane Andrew）

安德鲁飓风是指全球气候变暖及由此引发的飓风（Hurricane）或龙卷风(Tropical cyclone)。1992年安德鲁飓风横扫美国东南部，造成38人死亡和数以千计的房屋被毁，损失高达209亿美元。保险公司在160亿美元保额之上又额外添加了十分之一的保险赔付金，使其成为保险业有史以来所承保的最为昂贵的自然灾害。1992年安德鲁飓风灾害的高额赔付，以及1988年40亿美元的旱灾赔付与1993年达100亿美元的洪灾赔付，使得保险业越来越重视承保自然灾害的经济风险。

   安德鲁飓风之后，佛罗里达州住宅拥有者的保费上升了72％。全州取消了50000份住宅保单，并且CIGNA保险公司终止了对经常遭遇灾害的南佛罗里达地区提供新的险种。1996年，美国第五大住宅保险公司——全国保险公司声明，该公司将大幅度削减在东部沿海和德克萨斯州海岸地区的业务。洪水和风暴险种已难入保，减灾的重担落在了联邦紧急救助管理机构(FEMA)的肩上，其机构负责为未入保的受灾者提供紧急救助。

2、神户港口大地震（Port of Kobe）

1995年1月15日，日本神户港口发生地震，虽然地震只持续了14秒钟，但造成的人员死亡高达5500人，经济损失高达1000亿美元。不幸的是，地震前没有预报，人们知道该地区存在着地震的风险，但在巨额的经济损失中只有一小部分得到保险的保障。多年来，人们在地震预报研究方面投入了相当的资源，但目前看要开发出可靠的方法预测地震的发生仍将是困难的。

3、美国“9.11”事件

2001年发生的美国“9.11”事件，不仅造成了对美国政治、社会的冲击，也带来了巨大的经济损失。根据美国保险业信息机构的统计，2001年“9.11”事件给纽约市造成了约830亿美元的经济损失。

经历了海上保险和火灾保险的重要发展阶段,保险业经过数百年的发展已形成了较为发达和完善的现代保险制度,但面对的却是一个不确定性增大、风险日益扩散和赔付金额不断提高的环境。1995年，一个由2500名科学家组成的非缔约方的国际委员会——政府间气候变化专家小组(IPCC)在报告中指出，随着世界范围内温度的升高，全球变暖会使水灾、旱灾、火灾与热浪加剧。美国保险协会发出警告：“因为全球变暖，世界范围内将出现经济萧条，并且保险业将是首当其冲受到影响的产业。如果暴风骤雨、洪水泛滥、热浪及其它自然灾害加剧，赔付金会达到数百亿美元，这是无法令人承担的”。

在灾害管理方面，保险业面临的严峻挑战主要体现在以下三个方面：

一是各类灾害造成的损失越来越大，增加了保险业参与灾害管理的难度。一方面，全球自然环境遭到严重破坏，气候条件恶劣，各类自然灾害发生的频率和破坏性增加。据瑞士再保险公司发表《世界灾害与保险业》报告统计，2003年全世界发生的灾害共夺取了60，000人的生命，灾害总损失达700亿美元（包括185亿美元的保险损失），其中，自然灾害造成了580亿美元的损失（包括保险损失162亿美元），人为灾祸造成120亿美元的损失（包括23亿美元的保险损失）。另一方面，城市化进程加快，各类社会灾害事故经常发生，给人们生命财产安全带来严重威胁，灾害损失的严重性增加了保险公司参与灾害管理的难度。同时，扩大了保险需求，为保险业的发展带来机遇。

二是保险金额巨大，索赔数额增加，增大了保险公司经营风险。随着经济的发展，保险标的价值越来越大，保险金额越来越高，一旦发生保险事故，将对保险业造成重大损失。自从1970年以来，世界上巨灾风险导致的损失呈现出不断上升的趋势。在1987年以前，保险业赔款在任何年份中对巨灾损失的赔款额不超过50亿美元；从1987年起年赔款金额平均为150亿美元。历史上损失最为惨重的10次巨灾就有6次发生在90年代。由于风险的集中和保险金额的增大，使得将来保险公司面临的赔款支出风险更为巨大，给保险公司带来巨大的赔款压力。下图为部分保险公司为 “9.11”事件支付的赔款金额。

三是社会的发展和科技的进步使社会风险结构发生变化，需要保险业不断发展新的险种。早期保险业面临的社会风险结构主要以自然风险为主，目前则面临自然、经济和政治等多种风险并存的风险结构，特别是新能源、新技术的采用使人们面临更多、更大的风险。原子能的利用可能带来原子能核辐射的风险，海洋石油开发可能带来海洋石油污染的风险，卫星发射、航天事业的发展给人类带来更多未知风险。保险业通过设计并销售相关产品，拓宽保障范围，为新能源、新技术的运用提供保险保障，促进社会的发展和技术的进步。

三、发达国家形成了应对自然灾害挑战的一整套灾害预防和救助体系

由于地震、洪灾等自然灾害风险具有损失重、范围大、概率小等特性，因此被作为一种特殊的财产险险种来对待，完全的商业化运作存在着巨大的困难。在应对自然灾害中，国家财政、保险公司、再保险公司和投保人共同组成完整的灾害预防和救助体系，保险业成为了灾害救助体系的一个重要组成部分，这是各国的一个基本特点，也是保险业灾害管理有效发挥作用的一个基本条件。

经过多年经验的积累和总结，一般来说，发达国家（地区）在政策上和体制上采取政策性保险和商业性保险相结合的方式，发挥国家财政、保险公司和投保人各方的积极性，对巨灾风险进行有效的管理。以德国为例。德国的自然灾害保险体系从无到有，从简单到完善已经历了150余年。德国的自然灾害保险是由私营的保险企业承担并自负盈亏，在应付自然灾害包括洪涝灾害中由投保人、保险公司、再保险公司和国家结成共同风险伙伴关系。国家负责制定政策，实行宏观管理，创造良好的经营环境，但不干预具体的保险业务。被保险人在保险业务中要承担部分自负额，这样一方面可以降低总的理赔金额，进而降低直接保险和再保险的保费，另一方面可以调动被保险人防灾减灾的积极性。在有利的政策环境下，许多发达国家（如美国、日本等）早已开展了地震保险业务。在美国的部分地区对洪水和恐怖活动也均采用政策性保险的方式来分散风险。在火灾风险管理方面，俄罗斯主要依靠采用自愿和强制保险相结合的方式，在德国主要是参与州消防立法的委员中必须保证有保险公司的防灾防损人员参与立法。 

保险业发挥自身行业的特点，依靠自身的资本作为资金来源，以风险作为经营对象，积极参与灾害管理，可以实现双赢。这是保险公司在自然灾害管理中区别于政府和其他组织机构的最大特点和优势。一方面，保险业具有减少灾害事故发生的内在动力和独特的技术手段，可以减少灾害造成的各类损失，发挥经济补偿的作用；另一方面，保险业在参与灾害管理的过程中大大扩展了业务范围，这是一种实现自身商业利益的内在需求，在发挥社会管理功能的作用的同时，自身业务也获得巨大发展，进而实现商业上的利润。

从总的发展趋势看，发达国家应对自然灾害挑战的一整套灾害预防和救助体系，有着以下几个特点：

（一）完善的灾害管理法律体系

完善的法律体系，有利于防灾减灾制度体系建立健全，有利于界定政府、社区、组织和个人在灾害管理中的角色和地位，有利于发挥保险业在灾害管理中的作用，有利于保障灾害管理事业的发展。美国、日本、英国、瑞典、澳大利亚等国都在减灾法规中明确规定城市防灾的地位及作用，并就城市气象、地震、地质、火灾及特重大意外事故、公共安全设有法律。从灾害立法上看，日本由于重灾频繁发生，是全球较早制定灾害管理基本法的国家，每年防灾预算占国民收入的5％左右。目前日本拥有各类防灾减灾法律近40部，其中最具代表性的是1947年制定的《灾害救助法》及1961年制定的《灾害对策基本法》。美国是一个减灾法规更加完备的国家，1959年制定了《灾害救济法》，是全国减灾的基本法规，1966年、1969年和1974年先后进行过修改，每一次修改都扩大了联邦政府的救援范围及全面协调减灾、预防、紧急管理、恢复重建等工作。美国全国性的各类防灾法律有近百项。

（二）完备的危机处理机制和灾害防御体系

危机的含义是多方面的，既包含天灾，也包含人祸。社会危机处理机制是一个综合的社会突发事件危机处理系统，它由社会危机预警系统、社会灾难应急系统、社会危机信息疏导系统等系统构成。完备、有效的危机应对机制，需要预先制订出完备的应急方案，建立起训练有素的应急队伍，特别是危机事件发生后的信息传递和反应能力是不可或缺的，它既能发挥“灭火器”的作用，也能发挥“动员令”的作用。建立完备的社会危机处理机制，既可以把自然灾害带来的损失降到最小程度，也可以以极小的代价迅速平息突发的社会突发事件或自然灾害，使社会保持稳定。它反映了一个国家和地区的应急处理能力，是维护社会稳定、减少国家、社会财产在突发事件中所受损失的重要社会制度。现在，许多发达国家都建有完备的社会危机处理机制。2001年9月11日美国遭受恐怖袭击后，社会各方面的应急系统在很短的时间内行动起来，全力投入在突发事件处理上，无论政府机构、公司、组织，还是公民，都表现出很高的应急处理能力。应该说，完备的社会危机处理机制在其中发挥了重要作用。

从节约成本的角度看，无论是社会突发事件，还是自然灾害，在其到来之前进行积极、科学的预防是减少损伤的最有效途径。以荷兰为防御洪灾为例。1993年12月，法国、比利时及荷兰的大暴雨造成荷兰南部洪灾， 1995年2月，一场更大的洪水袭击南部地区，导致25万人无家可归。经过总结，荷兰在防范洪灾方面建立起了完备的制度和有效的应急计划，制定了针对城市区域特定的应急计划和一个特别制定的疏散子系统，有一个效率高的综合通讯网络及管理应急计划，培育和普及公众防洪安全文化，市政当局在注重新闻媒体的宣传上，预先已有一个明确的通讯策略。

（三）政府政策性保险与商业保险相互补充支持

美国保险业的高度发达与政府积极的政策扶持是密不可分的，主要体现在坚持不与民争利和弥补市场失效的原则，通过政府发展政策性保险，完善保险功能和服务体系。同时，在税收和资金运用上积极支持商业保险的发展，从而形成了富有美国特色的灾害保险管理和经营制度。

一是联邦政府的保险计划。美国联邦政府建立了完善的政策性保险体系，积极介入风险大、微利或无利而商业保险不愿经营的领域，联邦保险局负责联邦洪水保险、联邦农作物保险、联邦犯罪保险等特定险种。

二是政府税收优惠。在保险业发展的早期，美国联邦政府通过分险种收税、保持保险业与银行业税收公平以及对投保人税收优惠等方式，充分地发挥了财政税收杠杆作用，促进了保险业的发展。1981年通过的税收法案，允许个人在保险公司开立退休账户，促进了保险机构养老金业务的大发展。

三是在社会突发性巨灾危机中对保险业所遭受的损失进行补贴。美国2002年11月通过的《恐怖风险保险法案》规定，联邦政府将支持保险公司对未来恐怖事件造成的损失进行赔付，减少恐怖事件对保险业带来的过重负担。

（四）健全的农业保险制度

美国从1939年开始实施政府农作物保险计划，期间经历了政府试办，政府出政策、政府与私营公司混合经营，到政府出政策、完全由私营公司经营和代理几个阶段，经营体制上则实现了从政府成立机构直接办理农作物保险业务，到引进商业保险公司共同经营，再到完全交由商业保险公司经营和代理的转变。经过60多年的改革与发展，美国农作物保险业务范围不断扩大，保障水平和农业参与率不断提高。

加拿大联邦政府1959年制定了《农场收入保护法》和《联邦农作物保险法》，规定联邦政府可与每个实施农业保险计划的省签定协议，承诺对省级农业保险计划给予财政补贴。通过政府的政策扶持，农作物的总投保面积占加拿大耕地面积的65％。美国、加拿大等发达国家通过政府扶植，建立农业保险制度，对防范自然灾害、降低灾害损失、稳定农业生产、提高国民福利水平起到重要作用，促进了农业发展。

（五）发达的再保险市场

再保险市场迅速发展，提高了保险灾害承保能力，为保险业参与巨大灾害管理提供了支持。由于灾害事故造成的损失日益巨大，保险公司难以独力承担赔偿责任，再保险市场的产生与发展较好地为保险公司解决了这个问题。原保险人通过分保，将超出自己承保能力的赔款责任转嫁给资金力量雄厚的再保险人。原保险人通过这种制度安排，分散了承担的风险，增强了抵抗巨灾风险的能力。下表为1992年十个主要国家非寿险国际再保险市场交易额，总规模达到1131.16亿美元。再保险市场的发展，使国际保险市场间的联系更加紧密，推动了保险业的发展，增强了保险业参与灾害管理的能力。

1992年非寿险国际再保险市场交易额

单位：百万美元

（六）发行巨灾债券（Catastrophe Bond）

通过发行巨灾债券，实现保险承保风险向资本市场转移。巨灾债券是一种用债券来筹集保险资金的形式，承诺定期支付利息，在日后的某一时间归还本金。但偿还具有一定的违约风险，一旦有巨大的自然灾害或人为事故发生，那么本息的偿还条件就要直接与发行债券的保险公司发生风险的情况相挂钩，此时投资者会损失部分或全部的投资。国际保险市场上最早出现的巨灾债券是1984年日本发行的可赎回地震债券，德国汉诺威再保险公司1994年向市场发行了8500万美元的巨灾债券并取得了巨大成功，此后瑞士丰泰保险公司于1997年推出的瑞士冰雹风险债券，日本安田海上火灾保险公司于1998年推出风暴、风险债券等。1998年，国际保险市场巨灾债券成交额已达14亿美元。

四、现代保险在灾害管理中显示出积极的经济补偿和社会管理功能作用

保险作为一种风险管理的制度安排，首先源于人们的安全需要，以及社会经济持续稳定发展的客观要求。保险提供的基本服务就是集中和转移风险，降低人们面临的不确定性风险，增强社会整体抵御风险的能力。严格说来，保险并不能完全防止风险的发生，保险参与灾害管理的作用主要是预先采取科学手段防灾，灾情发生后积极参与救灾，并通过经济补偿帮助受灾的被保险人灾后重建，稳定生产和生活，发挥社会管理的功能。

（一）经济补偿

经济补偿是现代保险的基本功能之一，也是保险业在灾害管理中发挥重要作用的体现。在灾害事故发生后，保险人通过给予被保险人一定的经济补偿，减轻被保险人因损失发生带来的经济负担。综观发达国家的经验，保险业在灾害事故发生后，积极给予经济补偿，在经济和社会发展中的作用举足轻重。欧美等国家保险业比较发达，保险的覆盖面和保障程度较高。2003年，世界平均保险深度为7.8％，平均保险密度为393美元。同期，发达国家保险深度平均8％—10％、保险密度人均数千元美元。一旦发生台风、暴雨、龙卷风等巨灾损失，投保人能及时得到保险赔付。以美国“9.11”事件为例。2001年发生的“9.11”事件给美国造成了巨大的经济损失，保险业为此支付了约420亿美元的保险赔偿，高于美国历史上任何其他的灾害事故，也大大超过了联邦政府200亿美元的拨款，成为纽约市重建的最主要财务来源。在欧洲，保险赔款占灾害损失的比例为20％，较好的发挥了保险在灾害事故中的经济补偿功能，支持受灾企业和家庭早日恢复正常的生产生活。

（二）社会管理功能 

长久以来，社会上存在着一种对保险的误解，认为保险就是收取保费，然后发生保险事故后赔款给付。甚至部分保险公司业务员也是在承保前与被保险人联系密切，而签订保险合同后不进行跟踪服务，如果不出险就基本不接触，出险时理赔人员才会与被保险人接触。这种保险服务不能满足客户需要，不是通常意义上的现代保险。现代保险的一个基本方面就是在对保险标的风险管理中进行科学、合理的防灾与救灾，将可能的风险损失降到最低。专业的防灾防损工作涉及承保前的风险调查、承保后的风险管理建议和出险后的救灾赔付等一系列程序，是保险服务的重要内容之一。保险这种具有社会管理属性的功能，不仅符合保险人的利益，而且有利于社会的稳定和政府的管理工作。

具体来说，保险公司开展防灾、救灾工作，进而体现其社会管理功能的方式主要是通过风险控制工程师的现场风险查勘并提出防灾防损建议，对被保险人的风险讲座和培训，进行成功的风险管理经验介绍和推荐，以及类似项目的现场观摩和学习等，灾害发生后积极参与救灾工作减少损失。在灾害管理中，保险公司积极研究开发新的防灾减灾技术，是许多风险防范技术的开发者和资金资助者。许多大型保险公司和保险专业组织投入了大量的人力物力，建立了自己的专业研究机构和实验室，定期公布其研究成果，推广新的风险管理方法。

当今社会，经济日益发达，社会化程度不断提高，现代保险的社会管理功能日益突出。保险业在应对重大社会突发事件或自然灾害中，发挥其社会管理功能，承担着应有的社会责任。以加拿大为例。在2003年的非典疫情中，加拿大是遭受非典疫情最为严重的西方发达国家，加保险业在应对非典疫情的社会危机中发挥了积极作用，该国保险业在非典爆发的特殊时期，在公司商业化运作与社会公共利益之间进行了较好的平衡，保险公司承担起社会责任。多伦多市非典疫情发生后，加拿大人寿和健康险协会即发布通告，破例将SARS 10天的隔离期也包括到短期残疾险给付中来，并对赔付合同进行宽松解释。保险公司在社会灾害管理中主动承担社会责任，减少因灾害事故造成的社会动荡，充分发挥了保险的社会管理功能；同时，也为保险业的发展创造了良好的社会环境。

五、中国保险业的发展与灾害管理

（一）中国保险业的发展壮大为灾害管理奠定了必要的物质基础，并初步显示出积极的作用

在新中国保险业发展之初，保险业坚持“保护国家财产、保障生产安全、促进物资交流、安定人民生活、组织社会游资、壮大国家资金”的指导思想，支持国民经济恢复建设，自身也得到了较快发展。改革开放以来，保险业在发展的同时，始终坚持“促进改革、保障经济、稳定社会、造福人民”的经营指导方针，加强防灾防损和社会保障等方面的服务，积极参与各类灾害管理，发挥经济补偿和社会管理功能，取得了明显的成绩。

1980年以来，中国保险业保持了持续快速增长的良好势头，年均增长速度为34％。2003年，全国保费收入3880.4亿元，同比增长27.1%。其中，财产险保费收入869.4亿元，同比增长11.7%；寿险保费收入2669.5亿元，同比增长28.7%；健康及意外险保费收入341.5亿元，同比增长69.7%。保险公司总资产达到9122.8亿元，同比增长41.5%。保险业呈现出蓬勃发展的良好局面。2004年4月，保险业总资产超过一万亿元，增强了参与灾害管理的能力。

2003年，各保险公司共支付赔款和给付841亿元，特别是在一些重大灾害事故发生后，保险公司及时赔付，在灾后重建、恢复正常的生产生活秩序方面发挥了重要作用。如淮河流域水灾赔付5亿多元，上海地铁4号线透水事故预赔1.35亿元。特别是在抗击非典斗争中，保险业反应快、介入早，共向313例非典患者赔付500多万元，向社会捐款1000多万元，向医护人员捐赠保险保额2亿多元，树立了负责任、献爱心的行业形象，表现出“服务大局、勇担责任、团结协作、为民分忧”的行业精神，增强了全社会战胜非典的信心，得到社会普遍认可。在行业实践中，保险公司为企业进行防灾防损检查和风险评估，预防灾害事故发生，初步显示出了保险业经济补偿和社会管理的功能作用，保险业的社会影响日益扩大。

以秦山核电站为例。

我国秦山三期核电站位于浙江省海盐县，面临杭州湾，与秦山一期、二期核电站毗邻，工程总造价为28.8亿美元。保险公司对该项目进行了多次的防灾防损检查和风险评估，制定了风险控制、管理的具体措施和方法。以专业化的风险管理理念和技术力量，为客户提供有效的防灾防损服务。

2002年7月，保险公司组织聘请有关国际再保人和核工业专家对秦山三期核电工程进行了风险评估和安全检查。经专家们的现场勘查，整个工程建设质量保证体系运转正常，工程建设进度按相关程序施工，完全符合规范。火灾报警系统探测器、喷水灭火系统水流指示器、手动报警器信号装置运行正常。各项目分保商签定了消防安全责任书，配备了专职消防人员。由于核电站地处杭州湾，面临的主要自然灾害为台风、暴雨。因此，专家们对工程施工中的防台防汛工作进行了仔细检查，对工程施工中的地下作业和排水系统、不同等级的库存仓库提出了防汛要求和措施。要求该地区气象预报网络应有严格的定时报告制度，整个工程应具备防台防暴的组织体系和应急预案。

专家们在对工程本身施工的安全检查中，还提出了一些施工环节上的安全问题。第一，起重机械施工安全。由于施工现场大型起重机械林立，吊臂工作范围相互交叠，作业时应特别注意操作顺序，以免发生碰撞。停工时段应处于锁定状态。第二，取水口高度问题。核站取水口应考虑离海底有足够的高度，避免海底潮流夹带泥沙可能造成管道淤积。第三，对滨海侧若干个直径600米的桩基坑应建立警示标志和安全区域。第四，对地下设施施工完成后应及时回填土，以免不必要的施工发生。第五，工程建设过程中物流环节上的风险聚集在大件吊装和中小件的储运过程中。因此，在大件吊装的技术、操作规范方面做好充分的准备，防范小件储运因操作人员思想上的轻视、侥幸心理引起的事故。

由于保险公司对秦山核电工程承保项目防灾防损和风险评估工作的重视，多次对该工程进行安全检查，听取有关专家的意见，及时提出合理的防灾防损措施，以专业化的风险管理服务，多层次的安全技术交流，赢得了客户的高度赞扬和充分信任。自该项目承保以来，未发生过因台风、暴雨造成的财产损失赔案，也未发生过火灾及重大工程施工事故和设备安装事故。

以保险公司积极参与抗灾救灾为例。

2001年四川盆地突降暴雨导致山洪爆发，四川长虹电器股份有限公司遭受严重损失，4条生产线和大部分仓库被淹，损失严重。承保公司从客户利益出发，为尽可能减少国有资产损失、帮助受损企业恢复生产、保障社会稳定，积极开展赔付工作。经过查勘工作，并与四川长虹积极沟通，最后支付赔款1.856亿元，为建国后企财险单项赔款的最高记录。由于保险公司赔付及时，帮助受灾企业迅速恢复生产，减少了因停产导致的其他间接损失，也起到了宣传保险功能的良好效果。

（二）中国保险业在灾害管理中存在的一些问题

保险业的发展和成熟程度，对经济社会持续增长和人民生活稳定至关重要，是一国经济社会发展和文明的一个象征。我国全面建设小康社会，需要与此相适应的保险业，对社会突发事件和自然灾害进行有效管理，需要一个较为发达和完善的保险业。现实看，我国保险业发展时间不长，与发达国家相比，保险业要承担起在社会突发事件和自然灾害中进行有效管理的责任，还有较长的路要走。

1、公民和社会的保险意识薄弱

在发达国家，一旦发生灾害或事故，人们首先想到的是保险公司，保险业在保障安全、防灾防损、恢复经济和维护国家稳定等方面的作用十分显著。在欧洲，灾害或事故损失的20%都是由保险公司承担的。我国正在从计划经济转轨进入市场经济，1959年至1979年国内保险业停办了二十年，国内无论是居民个人还是企业的风险防范和保险意识都较薄弱，在灾害发生时，人们首先想到的是政府，依赖政府财政的救济支持。自然灾害的有效防范和管理需要政府的帮助，政府的财政支持是至关重要的，这是社会安全运行的最后保障。发挥商业保险的作用不排斥政府的作用。在政府财政支持的基础上，实行灾害管理的商业化运作，有利于节约成本和管理，实现效用的最大化。当前，我国社会保险意识不强，在一定程度上限制了商业保险的发展，具体表现在保险的渗透率低。

2、灾害管理技术水平薄弱

与发达国家相比，我国保险灾害管理存在着较大的差距，这与现阶段我国保险业的技术水平薄弱直接相关。这主要体现在以下两个方面。

一是我国保险业尚未建立完备的风险数据库。对各类灾害事故的认识不足，特别是还没有建立完备的风险数据库，客观限制了中国保险业防灾抗灾的能力。目前，我国灾害信息发布和统计不充分，相关信息不能够实现共享。保险公司对灾害信息的获取渠道相对较少，灾害发生后的信息共享的情况还不尽如人意，很多灾害资料仅涉及到灾害的发生，但造成的损失以及原因等就很少涉及，不利于保险业对数据进行统计分析，也不利于对防灾防损工作的指导。国外保险业则承担了相当重要的灾害预测、预警及统计分析工作，如瑞士再保险公司、慕尼黑再保险公司年终都发布该年度全球细化的灾害数据及保险赔款，为全球提供了珍贵的灾害数据源。

二是承保前的风险评估能力不足。我国保险公司在扩展保险业务时，更注重保费收入的增长，防灾防损工作相对薄弱，特别是防灾技术落后，专业人才缺乏。发达国家的保险公司都设有专门风险管理机构，招聘专业人才进行防灾防损的对策研究，最大限度做好损失控制，降低巨额赔付风险。德国安联保险公司于1932年成立技术中心，由技术研究所和汽车研究所两大部分组成，有200多名高级专家和专业技术人员。不仅保证了自身业务，还向社会提供风险评估、损因调查等专业技术服务。该公司的汽车研究所在安全研究中具有很高的权威性，汽车安全带与安全气垫的研制对降低汽车事故造成的人身风险起到了巨大的作用。

3、灾害承保面窄

我国保险业规模小，与经济社会的发展不相适应，相应地限制了保险业对社会突发事件或自然灾害的有效管理。从保险深度看，2003年，我国保险深度为3.33%，世界排名第48位，保险密度为287元，排名第71位，都远低于世界平均水平。由于我国保险尚不发达，保险参与灾害管理的功能和作用没有得到充分发挥。在我国，保险赔款占灾害损失的比例仅为1%，保险还没有渗透到经济的各行各业、社会的各个领域、生活的各个方面。

我国是地震、洪水等自然灾害的多发国家。随着我国经济发展，人口密度增大、财富集中程度上升，自然灾害造成的经济损失和人员伤亡日益严重，对我国经济发展和社会稳定构成了重大威胁。1949年至1998年间，我国发生的30次重大地震造成了严重经济损失和人员伤亡（见下表）。据瑞士再保险公司sigma杂志统计，2002年，仅自然灾害带给中国的直接经济损失就高达63亿美元。目前我国各类自然灾害造成的经济损失的补偿严重依赖于国家财政，使本已紧张的国家财政承受了巨大的压力。保险这种社会化的风险损失承担机制在管理巨灾风险方面的作用远未发挥出来。保险保障不足，给灾后群众的生活和重建造成极大困难。1998年的特大洪灾造成直接经济损失2484亿元，并造成3004人死亡，2亿多人受灾。在这次灾害中，受到保险业保障并给付的赔偿金仅30亿元。2003年，重庆开县发生的井喷事故，造成了重大人员伤亡和财产损失，社会影响非常大，但保险赔付只有二十多万元。

1949年—1998年中国重大地震灾害及其损失

时  间	地  点	震  级	经济损失 （百万元）
1966.3.22	河北宁晋	7.2	2103.00
1969.7.18	渤海	7.4	107.30
1969.7.26	广东阳江	6.4	101.74
1970.1.5	云南通海	7.7	643.80
1974.5.11	云南昭通	7.1	192.87
1975.2.4	辽宁海城	7.3	1732.59
1976.5.29	云南龙陵	7.4	298.62
1976.7.28	河北唐山	7.8	28315.59
1979.7.9	江苏溧阳	6.0	503.46
1983.11.7	山东菏泽	5.9	551.46
1985.3.29	四川自贡	5.0	171.83
1985.8.23	新疆乌恰	7.4	165.55
1986.8.16	黑龙江德都	5.6	243.30
1988.11.6	云南澜沧－耿马	7.6	3308.25
1989.4.16	四川巴塘	6.7	419.04
1989.9.22	四川小金	6.6	304.87
1989.10.19	山西大同－阳高	6.1	372.99
1989.11.20	四川重庆	5.4	153.15
1990.2.10	江苏常熟－太仓	5.1	136.63
1990.4.26	青海共和－兴海	6.9	274.27
1990.10.20	甘肃天祝－景泰	6.2	150.00
1994.9.16	台湾海峡	7.3	127.12
1995.7.12	中缅边界	7.2	119.87
1995.10.24	云南武定	6.5	454.96
1996.2.3	云南丽江	6.9	1374.50
1996.3.19	新疆伽师-阿图	6.8	212.77
1996.5.3	内蒙古包头	6.4	824.70
1997.1.21	新疆伽师	6.6	255.44
1998.1.10	河北张北	6.3	458.31
1998.11.19	云南宁蒗	6.1	280.71

资料来源：《中国自然灾害系统地图集》

4、应对灾害事故的保险制度不完善

在我国长期计划经济体制下，政府承担了所有风险，保险公司没有参与灾害管理的制度基础，动力不足。经济体制转轨时期，政府将其部分社会管理的功能交给了市场，保险公司参与灾害管理的作用才逐渐发挥出来。但是，由于没有建立起应对灾害事故的保险制度，保险业在灾害管理中的地位和作用不明确，影响了保险业在灾害管理中作用的发挥。

当前我国巨灾保险业务是以商业化模式运作的。由于巨灾保险风险较高，各家保险公司受偿付能力的限制，在上世纪90年代后期，分别对地震等巨灾风险采取了停保或严格限制规模，有限制承保的政策，以规避经营风险。我国目前这种按照商业化模式运作的巨灾保险模式，主要承保的是企业财产的巨灾风险，覆盖面窄，发挥作用的空间十分有限，不能满足社会各界对巨灾风险损失的保障需求，没有巨灾保险保障，对我国居民的家庭财产安全构成重大隐患。

5、低收入阶层得不到保险的保障

在商业保险体制下，享受保障和购买保险是对等的权利和义务关系，只有购买了保险公司的产品，才能获得相应的保障，在保险事故发生后才能得到补偿。但对于低收入者来说，为不可预见的灾害事故购买保险，就成为一项十分奢侈的支出。

在广大农村，常年受到各种不同程度的自然灾害袭扰，全国平均每年成灾面积占总耕地面积的 10.7％，成灾率为40.3％，严重影响农业的丰收和农民的生活。据统计，近十年来，仅福建省因灾害导致的直接经济损失就达100多亿元，福建宁德市每年财政收入才10亿元， 2000——2002年三年间，农业受自然灾害影响而造成的直接经济损失分别是4亿元、7.6亿元、25亿元。尽管损失严重，但是，农民很少通过购买保险预防灾害事故，从而也享受不了相应的保障。近几年来，由于农民收入水平低、保险意识不强，商业保险公司缺乏经营积极性，导致农业保险逐年萎缩，险种不断减少，保费收入大幅下降。2003年我国农业保险保费收入4.6亿元，仅占全国财产险保费收入的0.5%，说明我国低收入阶层受到的保险保障程度低，也削弱了保险业在农村自然灾害管理中的作用。

（三）进一步发挥保险业灾害管理作用的思考

1、建立起国家财政、保险公司、再保险公司和投保人共同参与和分担的灾害管理体制

灾害管理是一项社会事业，也是一项综合性的系统工程，既有社会性，也有商业性，需要国家财政、保险公司、再保险公司和投保人在风险和财力上的分担机制，确立投保人、政府财政和保险机构合理的风险分担机制，可以在很大程度上减轻国家财政压力，增强投保人加强管理和减少损失的积极性，发挥保险公司和再保险公司管理灾害风险的技术优势，有利于转变目前巨灾损失补偿过分依赖政府财政的局面，以及由于国家财力有限，损失补偿资金严重不足，受灾群众的经济损失得不到及时有效补偿的状况。   

3、加强对灾害管理的研究工作，增强技术能力

要加深对社会灾害与自然灾害的认识，特别是要掌握自然灾害的规律性，增强预防和抵御各类灾害的能力。灾害研究涉及到很多学科，综合性很强，覆盖面很广。理论研究需要相应的技术手段来支持，如灾害研究的数据库体系、灾害数据采集系统、灾害的海陆空监测网络系统、灾害的计算机动态模拟仿真系统、灾害研究成果的表现方法等等。中国自然灾害的多发性与严重性是由其特有的自然地理环境决定的，并与社会、经济发展状况密切相关，自然灾害对社会经济的影响范围使处理现代社会风险的措施发生了变化。另一方面，灾害引发的社会和经济损失差别较大，要对灾害的社会经济和环境影响进行短期和长期的评估，需要有关灾害的可靠的和系统的数据。

灾害保险研究工作主要有两种形式，一种是保险业专业人员或会同其他行业专家开展的独立研究，另外一种是其他行业或领域专业人员开展的灾害数据采集、分析、评估等研究工作，对保险业开展灾害的评估与风险管理提供参考和借鉴。灾害不是孤立的，特别是大的灾害事故常诱导出一系列的次生灾害和衍生灾害形成灾害链。比如，许多自然灾害常同时或同地出现构成灾害群。自然灾害的形成既有自然因素，也有社会因素。自然灾害既影响自然环境，但更重要是对社会的影响。灾害研究应重视灾害对社会经济影响方面的研究，充分寻求并利用工程性与非工程性措施，保护受灾体减少灾害损失。

4、建立防灾减灾安全风险评估体系和应急规划

对风险区遭受不同强度灾害的可能性及其可能造成的后果进行定量分析和评估。重点包括三个方面：一是致灾因子风险分析，主要任务是，研究给定区域内各种强度的灾害发生的概率或重现期；二是承害体易损性评价，研究一定强度灾害发生时的受灾范围，对风险区主要建筑物、其他固定设备和建筑内部财产，风险区内的人口数量、分布和经济发展水平等进行分析和评价，并对风险区的财产进行综合性分析；三是灾情损失评估，主要评估风险区内一定时段内可能发生的一系列不同强度的灾害给风险区造成的可能后果。

为支持保险公司做好防灾防损工作，保监会作为行业的监管机构，也提出了相应的要求。从宏观层面看，要建立全国立体监测系统和灾害信息共享系统，开展灾害形成综合机制的研究和综合预报的探索，开展综合减灾的理论方法研究、灾后重建问题、需求和对策的综合研究以及国家、城市、企业综合减灾系统工程的设计，对灾情统计标准、灾害等级划分标准、评估模式、灾害保险等问题进行研究。

 

 

 

 

 

参考文献：

丁石孙，《城市灾害管理》，群言出版社，2004年

马宗晋 等，《灾害学导论》，湖南人民出版社，1998年

史培军，《中国自然灾害系统地图集》，科学出版社，2003年

谢礼立，中、美、日三方会议关于减轻多种自然灾害研究的总结报告，地震工程与工程振动，5卷3期，1985

谢礼立、罗学海，“国际减轻自然灾害十年”和地震工程研究，地震工程与工程振动，10卷4期，1990

汤爱萍 等，论城市灾害管理模型，自然灾害学报，8卷1期，1999

Mileti, D.S. Natural Hazards and Disasters-Disasters by Design A Reassessment of Natural Hazards in the United States, Joseph Henry Press, Washington D.C.,1999

 

同时，在具体工作层面上灾害管理涉及消防、城建、气象、卫生等多个部门。减轻灾害的各项措施，都是环环紧扣，不可缺少的系统工作。减灾的规划，从中央到省（市、区）、地方，从国务院到各部门，从流域到支流，从科学界到社会各界，均需统筹规划，统一安排。在自然灾害、灾难事故、恐怖活动和突发疫情等公共突发事件发生后，发挥商业保险的经济补偿作用，帮助企业或家庭恢复生产生活。一是加强减灾法制建设，积极开展减灾立法的研究工作，编制各级的综合防御突发事件的法律法规，健全和完善减灾法律法规体系，使减灾工作进一步规范化和制度化。二是明确保险业在灾害管理中的地位和作用。鼓励和支持保险业参与灾害管理，在政策上给予适当支持，包括建立政策性保险公司，对承担灾害管理职能的保险公司，给予财政补贴和优惠的税收政策。三是拓宽资金来源渠道，增加减灾投入。政府的减灾投入要与国民经济和社会发展相协调，并随着国力的不断增强而相应增加。四是建立地震、洪水、核事故等巨灾保险制度。建立巨灾保险制度，可以促使政府防灾、抗灾、救灾等各部门采取协调一致的行动，分担重大灾害事故的风险、增强社会总体承灾能力。

2、加快保险业发展步伐，提高保险承保灾害风险能力

二十多年来，我国保险业保持了持续快速发展的良好势头，但是总的来看，还处于发展的初级阶段，基本特征是总体规模小、在国民经济中的比重低、功能和作用发挥不充分。当前社会、经济的方方面面都对保险提出了新的要求，但保险业的发展水平与国民经济、社会发展和人民生活的需求不相适应，保险业的规模、产品创新和服务都有较大差距。这些问题限制保险业在参与灾害管理中发挥作用。当前，我国保险业的首要任务是加快发展，尽快做大做强，做大就是要有速度和规模，主要是提高保险的渗透率，做强就是要有质量和效益。只有自身规模大了，效益好了，保险业的实力才能增强，才能为灾害管理发挥应有的作用。