黄 毅 杨涛
党的十六届三中全会提出：要“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”。最近，国务院把事故灾难和自然灾害、突发公共卫生事件、社会安全事件一起列为突发公共事件，作为国家危机管理的主要内容，要求做好思想准备、预案准备、机制准备和工作准备，防患于未然，提高政府应对公共危机的能力。生产安全应急救援体系作为国家应急体系的重要支撑和主要组成部分，对于控制事故灾难和减少事故灾难损失具有十分重要的作用。建立职责明确、结构完整、功能全面、反应灵敏、协调高效的统一多元的生产安全应急救援体系，是加强安全生产工作的客观需要，是提高政府应对重大事故灾难的能力、减少事故灾难损失的有效手段，是保护国家财产和人民群众生命安全的必然要求。
1. 我国现有生产安全应急救援体系的现状及存在问题
新的中央领导集体和新一届政府把安全生产工作摆在十分重要的位置。党的十六大、十六届三中全会和中央经济工作会议，对安全生产工作提出了新的要求。胡锦涛总书记强调：各级党委和政府要牢牢树立“责任重于泰山”的观点，坚持把人民群众的生命安全放在第一位，进一步完善和落实安全生产的各项政策措施，努力提高安全生产水平。温家宝总理多次做出重要指示，要求进一步做好安全生产工作。由于各地区、各部门认真贯彻党中央、国务院的部署,全国安全生产状况总体上趋于稳定好转,事故总数下降。但是，由于生产力发展水平不均衡、基础工作薄弱等原因，目前全国的安全生产形势依然严峻。根据国家安全生产监督管理局统计，2004年上半年全国共发生一次死亡10人以上特大事故75起，死亡1189人；道路交通事故死亡49318人，消防火灾事故死亡1732人，重特大建筑施工事故、矿山透水事故，以及城市燃气泄露事故也有所上升；危化品事故多发，仅4月中下旬，就发生多起泄漏和燃烧爆炸事故，造成多人死亡和中毒受伤，紧急疏散近20万人。各类重特大生产安全事故，不仅严重威胁人民群众的生命安全，也给国家财产造成巨大经济损失。根据ILO提出的最新测算方法，工矿企业事故损失占国民生产总值的4%左右，据此推算，我国每年各类事故的经济损失至少应在4000亿元以上。近年来发生的一些重、特大事故表明，我们的生产安全应急救援体系在许多方面还很不完善，加快全国生产安全应急救援体系建设工作，建立统一多元的生产安全应急救援体系已经成为一项十分重要而紧迫的任务。
1.1 现有应急救援体系的现状
目前，在一些行业和领域已经建立起应急救援的组织或机构，包括针对火灾的消防应急救援体系、针对地震的地震灾害应急救援体系、针对核事故的核事故应急救援体系、针对化学事故的化学事故应急救援体系、针对矿山事故的矿山应急救援体系、针对中毒事故的医疗抢救体系、针对海难事故的海事应急救援体系，其中消防应急救援体系有长设的垂直领导机构、比较完善的应急反应装备和24小时待命的应急队伍外，其余应急救援体系还不很完善。
1.1.1 化学事故应急救援体系
我国化学事故应急救援工作开展比较晚，1991年7月5日上海市人民政府颁布了第3号令《上海市化学事故应急救援办法》，明确上海市化学事故应急救援工作由市、县抗灾救灾委员会领导，日常工作由市和区、县民防办公室负责组建起化学事故应急救援专家委员会和救援专业队伍，实行24小时的昼夜值勤制度。为做好化学事故应急救援工作，1996年原化工部和国家经贸委根据我国化学工业的迅速发展，为防范意外化学事故，及时抢救受害人员，减少人员伤亡，联合印发了《关于组建“化学事故应急救援抢救系统”的通知》（化督发［1996］242号）。正式组建了化学事故应急救援抢救系统，成立了化学事故应急救援指挥中心和按区域组建了8个化学事故应急救援抢救中心，承担化学事故应急救援工作。机构改革后，应急救援指挥中心和8个区域中心挂靠在国家安全生产监督管理局。8个化学事故应急救援抢救中心虽然目前已经正式成立，但工作仍处于起步阶段。
目前我国已成立了国家化学品登记注册中心，大部分省市也己成立了化学品登记注册中心，化学品登记注册工作正在顺利地开展。化学品登记注册工作的有效开展为化学事故应急救援工作提供了基础数据及技术支持，对预防和控制重大化学事故具有重要的意义。
1.1.2 中毒事故医疗救治体系
为降低化学事故的危害，减少因化学中毒事故造成的人员伤亡，卫生部于1999年4月23日组建了“国家中毒控制中心”，该中心依托于中国预防医学科学院，利用中国预防医学科学院的技术、设备及人员优势和多年积累起来的中毒控制经验、国内外联络网，背靠全国各学科专家，面向全国提供有关中毒抢救服务。
在化学事故发生后人员的医疗急救方面，我国有卫生部国际紧急救援中心。该中心是经卫生部批准成立，由卫生部直接领导的从事国内外医疗救援工作的事业单位。救援中心从全国三十一个省、自治区、直辖市的区、县级医院中选出810家医院成立了网络医院。为开展意外急救医疗保险服务和医疗救援，以及开展国内外医疗救援学术交流合作打下了基础。该紧急救援中心的工作为我国化学事故应急救援体系的建立和完善，提供了良好的基础和可借鉴的资源。
1.1.3 核事故应急救援体系
我国的核事故应急工作实行国家、地方和核电厂三级管理体系。由国防科学技术工业委员会牵头，在国务院设立国家核事故应急协调委员会，负责全国的核事故应急管理工作。核电厂所在地的省、自治区、直辖市人民政府指定的部门负责本行政区域内的核事故应急管理工作，必要时，由省、自治区、直辖市人民政府领导、组织、协调本行政区域内的核事故应急管理工作。核电厂运营单位设立应急指挥部，负责本单位的应急管理工作。国务院核安全部门、环境保护部门和卫生部门等有关部门在各自的职责范围内做好相应的核事故应急工作。中国人民解放军作为核事故应急工作的重要力量，在核事故应急响应中实施有效的支援。
1.1.4 地震应急救援体系
地震灾害应急救援体系按照国家、省、市、县分层次组建。国务院防震减灾工作主管部门指导和监督全国地震应急工作。造成特大损失的严重破坏性地震发生后，国务院设立抗震救灾指挥部，国务院防震减灾工作主管部门为其办事机构；国务院有关部门设立本部门的地震应急机构。县级以上地方人民政府防震减灾工作主管部门指导和监督本行政区域内的地震应急工作。
地震灾害分为三级：一般性破坏地震，严重性破坏地震，特别重大破坏性地震。破坏性地震发生后，有关县级以上地方人民政府应当设立抗震救灾指挥部，对本行政区域内的地震应急工作实行集中领导。一般破坏性地震由当地抗震救灾指挥部组织当地力量救援；严重破坏性和特别重大破坏性地震发生后，国家抗震救灾指挥部开始运作，国家紧急救援队出动。
2001年4月，中国地震局按照“一队多用、专兼结合、军民结合、平战结合”的原则，联合中国人民解放军总参谋部成立了国家地震灾害紧急救援队。目前，中国地震局正在积极推动成立区域级紧急救援队，计划在西南和西北地区各建一支区域级紧急救援队。黑龙江、辽宁、厦门、天津等部分省市也组建了地方级的救援队。
1.1.5 矿山应急救援体系
2002年2月，国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）成立了“矿山救援指挥中心”和“国家矿山应急救援委员会”，并着手国家矿山应急救援体系建设。
国家矿山应急救援体系建设方案是根据国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）关于建立国家矿山应急救援体系的工作部署，依据《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国矿山安全法》、《煤矿安全监察条例》及其他法律法规和矿山应急救援工作发展的客观需要制定的，该方案由矿山应急救援管理系统、组织系统、技术支持系统、装备保障系统、通讯信息系统五部分组成。
矿山应急救援的基本程序是：当矿山发生重大事故时，应以企业自救为主。企业救护队和医院在进行救助的同时，上报上一级矿山救援指挥中心（部门）及政府：救援能力不足以有效抢险救灾时，立即向上级矿山救援指挥中心提出救援要求；各级矿山救援指挥中心对得到的事故报告要迅速向上一级汇报，并根据事故的大小、处理的难易程度等决定调用重点矿山救护队或区域矿山救援地以及矿山医疗救护中心实施应急救援。省内发生重特大矿山事故时，省内区域矿山救援基地和重点矿山救护队的调动由省级矿山救援指挥中心负责；国家安全生产监督管理局矿山救援指挥中心负责调动区域矿山救援队伍进行跨省区应急救援。
矿山救援指挥中心作为我国安全生产支撑保障体系的重要组成部分，将整合现有的矿山应急救援资源，建立组织严密，协调有效，快速反映、协同作战的专业化队伍和技术支持、装备保障等系统，及时有效地组织重大矿山事故的应急救援，最大限度地减少事故损失和人员伤亡。矿山救援指挥中心成立后，将加快推进矿山应急救援体系建设，完善矿山应急救援管理系统、组织系统、技术支持系统、信息通讯系统和装备保障系统，健全矿山应急救援法制，加强矿山救援队伍的培训、训练和比武，扩大国际交流与合作，促进矿山应急救援与国际接轨。
1.1.6 海事应急救援体系
海上应急救援工作由中国海上搜救中心负责统一组织和协调，受国务院和中央军委领导，日常办公在交通部海事局。在沿海的11个省、自治区、直辖市设立了省级搜救中心，并设立了“长江水上搜救中心”。
海上救援的专业力量是北海、东海、南海三大救助局，北海救助局负责北部海域和黑龙江干线的救助工作；东海救助局负责东部海域及长江干线的救助工作；南海救助局负责南部海域及珠江口的救助工作。自中国海上搜救中心成立以来，每年中国海上搜救中心和各省、自治区、直辖市海上搜救中心组织指挥的海上险情应急救援行动近万次，近年来，救助遇难人员年均7000多人，救助成功率保持在90％以上，为国家挽回了大量的经济损失，有力地保障了我国的经济建设事业。
1.2 现有应急救援体系存在的问题
尽管我国不同程度地建立了一些应急救援体系，但是，从加强生产安全工作的实际需要看，现有应急救援体系还存在不少问题。
一是救援力量单一，条块分割。我国现有的生产安全应急救援力量分散于多个部门，各部门根据行业特点建立了相对独立的应急体系。这些应急救援力量和资源有的属于系统管理（条状），有的属于属地管理（块状），大都具有较强的技术力量和设备，虽然在单项减灾方面发挥了重要作用，但这种计划经济体制下形成的分部门、分灾种的单一应急管理模式，缺乏应急管理的整体性和系统性，造成缺乏统一有力的应急管理指挥系统，已经越来越不能适应事故灾难的特点，使表面看来“各司其职”的应急管理体系，在面对各种事故灾难齐发的复杂局面时，既不能迅速形成应对极端事件的统一力量，也不能及时有效地配置分散在各个部门的救灾资源，造成“养兵千日”却不能“用在一时”的被动局面。
二是应急救援主体单一，社会力量参与不够。我国现有应急救援力量的主体还是以国家、政府为主体，各种应急救援体系的建设还是以国家投入为主。而社会力量包括社区、志愿者、国际组织等，特别是社区力量参与不够。社区是社会的基层组织，社区力量如何参与应急救援工作，直接关系到应急救援的效果。如美国加州是个多地震的地区，在加州居住的居民社区都会给你分配一些减灾方面的任务，如经常维护几个防火用的沙堆，或日常保持通往避难场所的道路畅通等，一旦发生险情，社区居民非常清楚该做什么、不该做什么。而我国广大社区居民很多根本就不知道身边的危险源是什么，更不清楚危险一旦发生，自己需要做什么。
三是救援装备单一落后，救援能力不足。救援装备是救援人员使灾民远离死亡线、国家和人民的财产得以保全的利器，装备水平的高低在很大程度上决定了救援的效果和质量。由于应急救援力量分散和经费等原因，我国的应急救援装备普遍存在数量不足、技术落后、救援的综合性差和低水平重复建设等问题。拿代表国内最高救援水平的中国国家地震灾害紧急救援队（中国国际救援队）来讲，已经装备了一批国际上先进的救援设备，但目前的主要任务也只是搜救生命，同发达国家相比，在交通运输、野外救护、野外生存等方面还存在一定差距，使得在执行搜救生命之外的任务时不是得心应手。而作为安全生产的主体----企业，应急救援力量更显严重不足，应急队伍建设普遍存在重视程度不够、经费不足的现象，应急装备和消防安全系统及器材欠帐较多，数量不足，而且缺乏有效的维护，一旦发生重大事故，很难发挥有效的应急救援能力。
四是应急法制建设落后，法制基础较弱。我国的地震救灾体系有国务院颁布的《地震应急管理条例》，公共卫生突发事件应急体系有《突发公共卫生事件应急条例》，消防有《中华人民共和国消防法》，相关的配套法规也比较完善。而在生产安全应急救援领域，尽管在《安全生产法》中明确规定县级以上地方各级人民政府应当建立起安全生产应急救援体系，但至今还没有一部由国务院专门颁布的高层次法规来规范和指导我国生产安全应急救援体系的建设，这成为我国生产安全应急救援体系建设滞后听重要原因之一。
五是应急救援缺乏市场化运作，没有实现产业化。由于长期受计划经济条件下形成的应急管理格局的影响，应急救援产业产业化进程还刚刚起步，还没有形成完善的应急救援产业化服务体系和运行体系，一旦发生事故灾难，只有靠国家和政府出面，计划被打乱、预算被突破，又要面对遇险人或遇难人家属的责难，并承担善后责任和国际影响的压力。同时，由于种种客观原因，现阶段我国的工伤保险主要采用社会保险、统筹统管的形式，而商业保险尚未真正进入安全生产领域，雇主责任险、人身意外伤害保险等商业险种尚未得到普及和推广，使得保险制度不能充分发挥作用。
2. 统一多元的生产安全应急救援体系的含义及其特点
2.1 统一多元的生产安全应急救援体系的含义
现代意义上的救援起源于欧洲的山地救援，而真正使用现代化的搜索与救援装备并接受专门的训练进行救援活动，则从1945年开始。救援力量的组成经历了从军队、消防等部门，到现在的以职业救援队伍为主、志愿者为辅的演变过程。救援种类也从单纯的山地救援，逐渐细分为水上救援、高空救援、狭窄场地的救援、沟渠救援、有害物体泄漏救援、丛林失火救援、山地救援、冰雪救援和建筑物倒塌救援（或称重型救援）等。救援任务也从失踪人员的搜索与救援，演变为参与处理包括事故灾难在内的各种灾害事件，有的国家还明确将恐怖主义事件作为救援力量的主要任务。为了保证救援行动的实施，很多国家已经形成了包括国家、地方和民间力量在内的多元化应急救援体系，并建立了相关的法律和行政法规、技术标准、培训等体系。联合国有关机构也正着手建立国际城市搜索与救援体系，其中包括法律框架，即国际搜索与救援公约，也包括与救援技术有关的标准和救援程序等。
当人们说“紧急救援”时，实际上存在多种理解，但主要的有两种。一种是“紧急的或急需的帮助”，另一种是“搜索并救出”，其简称为“搜救”。前者英文是“Emergency Assistance”，而后者是“Search and Rescue”。我国对“Search and Rescue”的理解是在灾害发生后为拯救生命而进行的“搜索与救援”行动，而对于“Emergency Assistance”只是一般地译为“紧急救援”，事实上，海外华人圈翻译的“急难救助”比较准确地表达了它的含义。
另外，我国有时也将灾难事故的急救医疗也作为“紧急救援”来看待。但严格来说，国外对于灾难事故的急救医疗有比较规范的理解，即：“Emergency Medical Service（EMS）”。事实上，无论对救援采用那种理解，都需要EMS的支援。
从以上的分析来看，急难救助和搜索与救援都是救援体系的组成部分， “Emergency Assistance”通常具有提供“紧急的或急需的帮助”的含义，几乎涵盖了所有类型的事件，规模可大可小，涉及的人数也可多可少，难度也较小，因此在大多数情况下可以有偿的方式向不同的对象提供，即有可能以商业方式运作。
统一多元化生产安全应急救援体系是相对分散单一的应急救援体系而言的,是指通过整合社会各个层面有关事故灾难应急救援的责任和能力，构建包括应急准备、应急响应、应急恢复全过程的科学合理的生产安全应急救援体系。该体系应该包括科学合理的管理体制和运行机制、完备的法律基础和全方位的应急保障等（见图1）。
管理体制包括管理机构、功能部门、指挥中心、救援力量等。管理机构是指维持应急日常管理的负责部门；功能部门包括与应急活动有关的各类组织机构，如公安、医疗等单位；应急指挥包括应急预案启动后，负责应急救援活动场外与场内指挥系统；救援力量由专业力量和社会力量组成。
运行机制由统一指挥、分级响应、属地为主、多方参与等机制组成。统一指挥是应急救援的最基本原则，无论应急救援活动涉及单位的行政级别高低和隶属关系不同，都必须在统一组织下协调行动，做到令行禁止，协调一致。分级响应是指在初级响应到扩大应急的过程中实行分级响应机制。属地为主是强调“第一反应”的概念和以现场应急指挥为主的原则。多元参与是应急机制的基础，也是整个应急体系的基础，其含义是实现应急救援主体的多元化、应急救援力量的多元化、应急救援的产业化。
法律基础是应急体系的基础和保障，也是开展各项应急活动的依据。与应急有关的法律法规可分为4个层次：一是由立法机关通过的法律，如紧急状态法等；二是由政府颁布的规章，如应急救援管理条例等；三是以政府令形式颁布的政府法令、规定等，如各种应急预案；四是与应急救援活动直接有关的标准或管理办法等。
应急保障第一位的是信息与通讯系统，构筑集中管理的信息通讯平台是应急体系最重要的基础建设。应急信息通讯系统要保证所有预警、报警、警报、报告、指挥等活动信息交流快速、顺畅、准确。物资装备不但要保证有足够资源，而且还一定要实现快速、及时到位。人力资源包括专业队伍、志愿者、社区民众以及其他有关人员的培训教育。财务保险包括应急救援的资金保障和保险业在应急救援中应发挥的作用。应建立专项应急基金，保证应急管理运行和应急反应中的各项开支。保险是事故灾难发生后恢复人民群众生活、企业生产和社会功能的重要经济保障之一，应促进安全生产与保险业的结合。
统一多元的应急救援体系需要对不同层面应急救援资源拥有者进行整合并使之形成合作关系，这种合作关系可以是垂直的(不同级别的政府之间)，也可以是平行的(不同的机构与国有和私营产业之间)，它将有力地推动人们把应急救援的注意力集中于灾害分析、能力评估、应急规划、能力保持、应急反应和恢复要求。应该说，统一多元的应急救援体系反映了现代紧急事物应急管理的发展趋势和客观要求。
2.2 统一多元的应急救援体系的特点
统一多元的应急救援体系呈现出四个显著特点。
一是对应急救援的领导、指挥是建立在统一基础之上的。生产安全应急救援工作不但涉及产业部门，而且涉及综合管理部门和社会力量，需要调动大量的人力、物力和财礼，需要全局性的统筹和谋划。例如，制定必要的法规、导则、技术标准；协调各条块系统之间的关系；处理某些后果影响跨省、自治区、直辖市的事件，或个别涉外事件等。只有实行统一领导、统一指挥，应急救援准备才能全面系统地开展起来，一旦发生事故灾难，才能实施有效应急救援，否则就可能是纸上谈兵。
美国在1979年以前，政府对民防工作和各种灾害事故的管理是在6个独立的机构中开展。在卡特总统当政时期，一个由美国国防部民防局资助的研究小组，在对美国政府的防灾体系进行分析后认为：“缺少一个综合性的全国紧急政策及将联邦的责任分散在许许多多的联邦机构中，妨碍了各州对灾害情况的管理”。因此，卡特总统排除有关联邦机构的反对，发布了两个总统行政命令，把分散在整个联邦官僚体制下的计划和人员集中起来，成立了联邦紧急事务管理局（FEMA）。联邦紧急事务管理局的建立，标志着综合紧急事物应急管理的开始。在遭受“9.11”恐怖袭击后，美国又成立了国土安全部，将包括海岸警卫队，移民局、联邦紧急事务管理局在内的22个机构纳入这个机构中，以增强部门的工作效率。
美国应急反应管理体系的核心是由联邦紧急事务管理局主持制定的《美国联邦反应计划》。该计划于1992年出台，概述了当重大灾害或紧急事件发生，如果州和地方政府拯救生命、保护公众的健康、安全财产和重建社区的反应能力有限时，联邦政府如何根据《Strafford法案》及其修正草案实施支援。该计划规定了包括美国红十字会在内的27个联邦部门和机构的职责、政策、规划设想、实施原则、反应行动和恢复行动。自1992年以来，美国政府依照该计划，对北岭地震和弗洛依德飓风等不同类型的自然灾害，对俄克拉荷马爆炸和“9.11”恐怖主义袭击事件等进行了卓有成效的反应行动，证明了该计划在管理灾害和处理紧急事务中的核心作用。该计划的组成如图2所示。
二是救援主体的多元化。以美国为例，美国把事故灾难作为紧急事件的一种，和重大灾害一起作为应急管理的主要内容，建立了国家应急反应体系。该体系由应急管理机构、政策、程序、地方、联邦政府、自发的灾害救助组织、私人部门的资源以及国际资源其同构成（图3）。
在这个体系中，联邦政府、地方政府、州政府为实施应急救援主体，自愿者组织、私人部门、国际资源等为重要补充，各类联邦法定权限和政策为这些资源的整合提供了基础。在《美国联邦反应计划》中，专门就这些力量的整合做了详尽规划。
同时，社区作为应急救援的主体，受到国家的高度重视。联合国在新世纪开始时提出的减灾口号是：发展以社区为中心的减灾战略。美国、澳大利亚、日本、新西兰、新加坡、英国和我国台湾等地已有一些成功的经验，形成了比较完整的法律与行政法规和管理的体系，基本形成了社区应急自我管理、自我完善的机制。例如，美国建立了“社区紧急应变队”（CERT），日本有“社区防灾组织”，台湾地区建立了“凤凰志工队”、“睦邻救援队”。这都是社区居民自发组织用来应付突发灾害的自救团队。1976年唐山大地震时，震中区的农村房屋倒塌严重，但村民的自救意识较强，发挥了基层社区的作用，在很短时间内，救出了大量压在废墟中的人员。据统计，唐山地震中，被埋压在废墟里的60万人中，有20多万是由当时从废墟中自行脱险出来的人救出来的，这是社区发挥救灾作用的实际例子。提高社会公众的防灾意识和安全意识，人人各守其位，各司其职，是十分重要的。受到以社区为中心的战略影响，在许多条条为主的管理方式中，也加入了多种灾害综合减灾做法，并考虑了社区作用的发挥,如美国的“紧急事物管理系统”（EMS），欧洲的尤里卡（EUREKA）计划中的“重大紧急事件智能管理系统”（MEMbrain）和日本的“灾害响应系统”（DRS）等。
三是应急救援的产业化。应急救援行业作为一项产业，目前在发达国家已成为仅次于银行、邮电、保险业之后的第四大服务产业。它虽然不能完全代替政府性救援行为，但可作为政府行为的一种积极有效的补充，并在政府的委托下从事专项有偿服务。一些发达国家按商业规则运作设立紧急救援机构，作为政府救援部门的补充，这些机构甚至跨国救助，如法国“梦迪亚拉国际紧急救援中心”业务范围辐射整个欧洲。再如法国“亚洲国际紧急救援中心（AEA）”，业务范围辐射全球。AEA成立于1984年，此公司为法国独资，总部设于新加坡（注册在新加坡），随着其业务发展，先后分别在欧、美、澳、亚、非五大洲建立了22个分支机构。单在亚太地区，AEA就有12个警报中心，战略性分布在新加坡、日本、韩国、泰国、越南、缅甸、印度尼西亚、菲律宾、中国大陆以及香港和台湾地区，构成目前亚太地区最大的紧急救援网络。AEA的服务范围主要是为在海外工作和旅游的人士提供紧急救援服务，包括在紧急情况下，抢救、撤离受难人士；与当地医务人员配合，为患者提供最快和最有效的治疗地点和方式；必要时，安排并护送患者回国或到医疗条件较好的国家和地区进行治疗。除了紧急救援服务外，AEA配合保险公司、信用卡公司、银行等业务发展，灵活地设计出一些崭新的日常支援服务。这些服务包括：医疗支援服务、旅游支援服务、法律支援服务、汽车支援服务、遗失信用卡支援服务等，并根据顾客的不同要求，灵活调整其服务范围。1996年美国戈尔副总统来华访问，就是向友邦保险公司投保，由“亚洲紧急救援中心”提供动态救援保障。在这次政要服务中，AEA向保险公司索要近100万美元，而实际上的救援保障是由我国的公安、卫生、交通等部门无偿提供的。在第四届世妇会期间，AEA只向组委会要了一张“紧急救援委托书”，就使AEA的帐户上增加了几十万美元的收入。此外，还有世界石油大会、地质大会以及世界园艺博览会等也是如此。
四是保险业与生产安全相结合，保险机构主动介入工伤防治。保险业与安全生产有着密切的内在联系，两者在最终目的上具有高度的一致性，都是为了更好地保护人民群众的生命财产安全和合法权益，促进经济社会和人的全面协调发展，客观上具有紧密结合、良性互动的内在需要和动因。把安全生产工作与保险业结合起来，积极发展工伤事故社会保险和商业保险，既可以促进安全生产工作；又可以拓展保险业的领域，充分发挥保险业保障人民群众利益、促进经济发展的社会功能。既是加强安全安全生产工作的客观需要；也是保险业改革发展的必然趋势。
保险业与安全生产工作相结合，保险机构主动介入工伤预防，是国外的一条成功经验。在欧美等发达国家，工伤保险已成为安全生产工作的三大支柱（即安全立法、安全监察和工伤保险）之一。保险业发育比较成熟的德国，建立了35个同业工伤事故保险协会，既负责调查事故、办理赔付，也负责所辖范围内企业安全生产日常性监督检查，提供安全生产政策、技术等方面的咨询和指导。由于保险机构面向企业所做的工作，是以防范事故、服务企业为出发点和落脚点，因此更容易被企业所接受。而其独特的经济手段和激励约束机制，又是一般的政府监管、监察行政执法工作所无法替代的。在西方工业化国家从事故高发到基本稳定、最终实现根本好转的安全生产发展过程中，保险业发挥了重要的作用。
3、关于构建多元化生产安全应急救援体系的思考
建立完善“职责明确、结构完整、功能全面、反应灵敏、协调高效”的生产安全应急救援体系，一方面要对现有应急救援的组织管理体系进行整合，加强应急法制建设，另一方面要实现应急救援主体的多元化、应急救援力量的多元化、应急救援的产业化，构建多元化生产安全应急救援体系，以更好地应对各种事故灾难。
3.1 实现应急救援主体多元化
构建以政府行政管理为主体，以专业系统和社会系统为两翼的“一主两翼”的多元化应急救援体系，它们之间相辅相成、功能互补、分工协作、相互交叉、相互渗透。三者之间的关系如图4所示。
图4 多元化应急救援主体之间的关系
政府行政系统是事故灾难应急救援体系的主体，要有效应对重大事故灾难，关键在于中央和地方各级政府的强有力的领导，由政府行政系统领导、指挥、协调、监督全国重大事故灾难的应急救援。
专业系统由专家和各类专业人员组成，肩负着依靠现代科技与教育手段进行“科教兴安”，并对各种事故灾难进行专业管理的双重任务，是应急救援体系中可靠的科技支柱。主要负责立法、编制国家生产安全事故灾害应急预案；组织开展对重特大事故灾害的研究，从灾害的角度研究生产安全事故孕育、发生、发展的机理；建立健全重大事故灾害预测与识别、风险评估、监测预警、应急处置等方面的关键技术体系；加强应急救援技术装备研究，形成关键特种装备与专用设备的自主开发能力；培养一专多能高素质的应急救援人才；对重大事故灾难实施专业救援等。无疑，它是政府行政应急系统的一支坚强臂膀。
社会系统是一个面向城乡广大社区，由城乡基层社会组织（如城市的区、居委会、街道，农村的区、乡镇、村）、群众团体（如工会、妇联）、驻军部队等组成。我国的社区是通过居民委员会、村委会等基层组织来实现居民自治的。该组织具有“自我管理、自我服务、自我教育”的功能，拥有极其广泛的人力资源，具有军民结合、群防群治的鲜明特色，肩负着具体组织实施城乡各社区的应急响应、应急恢复等一系列的重任。但是，我国社区建设的内容中并没有社区灾害管理和灾害应急的部分。我国大量的重大危险源分布于全国大中城市。根据1997年原劳动部在北京、上海、天津、青岛、成都、深圳的重大危险源普查试点工作统计，6个城市共查出重大危险源10230个，其中北京2452个，上海2545个，天津2609个。这些重大危险源中都使用或贮存了大量危险化学物质，一旦失控发生事故灾害，要造成大量人员伤亡和财产损失。参照国外的经验并结合我们的国情，社区救援的政策、管理机制、防灾组织、疏散路线和场所的建设与管理、自救互救、训练和演习等工作理应成为今后地方政府的工作重点。
3.2 整合现有救援力量，实现救援力量多元化
组建完善国家级救援力量。成立国家生产安全应急救援指挥中心，作为全国统一领导指挥全国生产安全应急救援工作的领导机构。在指挥中心的统一领导下，根据各个专业领域事故灾害特点、应急救援专业技术与装备的特殊性，在国家已有专业应急救援力量的基础上，建立完善国家专业应急救援指挥分中心。每个指挥分中心管辖若干支国家级应急救援队伍，合理分布在全国各地，救援队之间要做到资源共享、专兼结合、一专多能，除满足大城市本身的救援需求外，还可发挥大城市对周边地区的辐射和支援作用。救援力量建设框架见图5。
图5 生产安全救援力量建设框架
建立地方救援力量。根据各地区实际情况，建立地方政府领导下的省（自治区、直辖市）、市（地）、县生产安全应急救援指挥机构。以城市搜索与救援的概念为组建目标，平时以提供急难救助为主，组建可处置城市中所有意外事件的地方救援力量。地方的救援力量应当更具灵活性，在政府的指导下，既可参与重大事故灾难的救援，也可在平时为本地公众提供多种帮助，同时，有些帮助可以有偿的方式提供。
建立并完善社会力量救援组织体系。救援任务的多样化和复杂化，需要得到各方面的支持，因此应当充分发挥企业自身、社区志愿者、民间救援组织在其优势专业方面的作用，鼓励其参与救援行动，充分发挥其积极性，使其成为救援组织体系的重要组成部分。
3.3 引入市场机制，走救援产业化的道路
应急救援是对生命的救助、财产抢险、减损及其他应急服务，与保险业是姐妹行业。救援业承诺的服务是救助行业；保险业承诺的服务是经济理赔。随着“以人为本”理念的深入，人们对生命的概念产生了新的理念，救援业将成为先于保险业的第一要求。针对以往灾害、事故风险管理中存在的弊端，如果将一部分救助减损工作从政府行为中分离出来，按照国际惯例，转化为可操作的国际化、商业化服务，那么将对紧急救援工作逐步迈向市场化，建立起一个崭新的公益性与商业性相结合的产业体系起到巨大的推动作用。
紧急救援业作为社会保障体系的重要组成部分，直接为工农业生产、科学试验和为国家经济建设、社会发展服务，其服务领域从工业、城建、交通、运输、医疗卫生、旅游观光等，延伸到社会各行各业，具体业务范围涉及对生命和财产的施救，资源的保护、生存环境的维护和治理等一切紧急状态和危机发生所提供的施救与援助，具有机动灵活，快速高效等特点，是经济、社会发展不可缺少的重要保障技术手段。
紧急救援产业化运作体系是以市场为主体的，包括市场营销、实施救援、资本运作。其主要内容是二个市场（需求市场和投资市场）、四项服务（市场导向服务、资金服务、资源服务和技术服务）、三项收入（保险业的支持金收入、救援卡的销售收入和专项委托收入）。随着我国改革开放的深入，世界经济全球化的进程以及我国加入WTO大好形势，先进国家的经营理念、资源技术、资金投向已经成熟，显现出进入的我国的态势，紧急救援业的市场、资金、资源更趋可操作性，这些都给我国的紧急救援业带来无限机遇。据2001年有关资料统计，每年来华从事投资、考察、商务会谈和旅游的外国人已达到8400万人次，港澳台同胞返乡探亲人数在5000万人次。同时，除我国每年大量公务人员出国外，我国公民出国旅游人数已达1000万人次，且正以20%的速度增加。与之相适应，境外来华人员对紧急救援服务（包括突发事故的紧急救援和事务性的动态保险服务）的需要与日俱增。特别是在来从事石油和水利领域合作的人员中，其要求更为突出。应该说，紧急救援在我国有很乐观的市场前景。
建立救援产业化的服务体系，要理顺市场、资金、资源三大关系，培育一种可操作的市场机制，把客观存在的救援资金和救援资源进行整合，搭建一个便于市场操作的平台，最终形成一个新的产业。
3.4 推动商业保险与安全生产工作相结合
社会保险和商业保险并重，是世界各国在工伤保险方面的通行做法。为了尽快建立有中国特色的工伤保险体系，进一步加强安全生产工作，应当在安全生产和工伤保险领域，尽快引入商业运作机制。在坚持和完善工伤社会保险制度的同时，积极发展雇主责任险、人身意外伤害险以及其它商业险种，使二者相辅相成，共同服务和促进我国的安全生产工作。以责任保险为主要形式的商业保险进入安全生产领域，可以从三个方面对安全生产工作起到促进作用。一是通过保险费率调节机制的作用，促使企业重视做好安全生产工作，加强安全防范。二是保险机构通过做好防灾防损工作，有重点、有针对性地对投保企业进行安全监督检查，提出改进安全生产工作的措施，推广安全性能可靠的新技术、新工艺，加强公益性、社会性的安全生产教育，增强社会做从业人员和社会公众的安全意识。三是保险公司通过事故调查，发现企业安全生产工作的差距和问题，促使其加强和改进安全管理，防止同类事故的再次发生。
商业保险与安全生产工作相结合的前景广阔，内容丰富，方法途径很多。从目前的实际情况看，可以先从以下三个方面着手。一是在各类企业特别是小企业积极推行工伤事故雇主责任险。二是在高风险行业推行商业人身意外伤害保险。其基本思路是：通过政府引导和保险机构的宣传运作，在企业自觉自愿的原则下，上缴一定的保险费用，由特定的商业保险公司对企业工伤事故实行承保。企业作为被保险“人”，当其员工受到工伤事故的意外伤害时，可以按照合同的约定，由商业保险公司来履行主要的赔偿责任。通过实行浮动费率，建立激励约束机制，促进企业的安全生产工作。三是探索和发展商业性工伤事故同业保险。借鉴德国工伤保险同业协会的模式，本着风险共担的原则，选择伤亡事故多发、安全生产任务比较繁重的行业和领域，如煤矿、非煤矿山、危化品、烟花爆竹、建筑施工等，探索和实行工伤事故同业保险。设立行业性工伤保险基金。依托商业保险公司、行业协会和相关机构，依法建立具有社团法人资格的基金管理和经办机构，在国家保监会和安全生产监管部门的指导下开展工作。按照“以收定支、收支平衡”的原则，合理筹措、分配和使用保险基金。在保险基金的使用方向上，分别用于工伤预防、医疗康复和事故伤害赔偿三个方面，形成保险与预防紧密结合的“三位一体”的工伤保险机制。
参考文献
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