王昂生
（中国科学院减灾中心/大气物理研究所 北京 100029）
摘要: 文章简介了全球民事安全减灾及应急体系近年概况，美、俄、日、法等国近五年建立部级或准部级政府机构由来和现况；阐述我国国家、省市及社会的安全减灾现状；指出我国这一领域的问题; 并提出建议：（1）国家高层设立专门机构管理, 制定战略.方针和政策.（2）整合各部委、各省市安全减灾管理的人力和资源（3）集中科技力量建设现代中国安全减灾及应急体系。
关键词：安全，减灾，应急系统。
20世纪后期，世界各国人民都企盼着迎来一个“更加和平、安全的新世纪”。但是2001年美国”911“事件击碎了全球和平、安全的梦想。紧接着的阿富汗战争、伊拉克战争，小小的SARS爆发殃及全球许多地方，美加东部29小时停电造成300亿美元损失，2003年8月法国两周高温致使1万5千人老人死亡，2004年一开年的禽流感又蹦紧了人们的心眩，……..。浩瀚宇宙中, 60亿人口居住的地球面临着一个又一个非和平及不安全的挑战。本文将就涉及战争的国家军事体系之外的国家安全及应急民事体系作简要阐述。
一国际动向
联合国经历了“国际减灾十年（1990—2000）”大规模活动之后，全球已有148个国家建立了国家减灾委员会，并确定在21世纪继续开展“国际减灾战略”行动。全球防灾减灾任务是减轻自然、人为和技术灾害。
（一）安全减灾及应急反应内容：
1．自然灾害，包括：洪涝、干旱、地震、台风、滑坡、泥石流、生物灾害、林火、大风、冰雹、雷电、雪灾、低温冻害、虫害、鼠害、沙尘暴、火山、龙卷风、山崩、赤潮、水土流失、荒漠化…….等等；
2．人为灾害，包括：恐怖事件、城市火灾、瘟疫传染病（如SARS等）、粮食安全、群体性暴力事件、政治性骚乱、经济危机及风暴、水安全、重大交通事故… 等等；
3。技术灾害，包括：核泄漏、重大生产安全事故、瓦斯爆炸、矿山塌陷、重大污染、化学泄散、水电气热等生命线工程灾害、信息及通讯灾祸（如全球性网络病毒等）、重大航天航空灾难…….等等。
（二）各国安全减灾及应急部门设置：
面对上述诸多灾害及应急事件，世界各国政府都迅速采取行动，寻求对策，成立相应机构，不少是近五年内建立的。如：
1．美国：20年前，美国政府根据一系列的自然灾害及各种突发事件，设立了总统直接领导的“联邦紧急事物管理局”（FEMA）。全国2600 人，设十个分区，加强国家灾害和突发事件管理。同时，各大城市建立“911”系统，应对突发事件；还设有“311”系统处理非突发事件。2001年9月11日“911”事件后，美国政府下决心于2002年立即成立了“国土安全部”，把FEMA、移民局、中情局及许多相关部门聚集在此部下，力求解决上述国家重大国土安全问题。其组成, 如图 1 所示.
2．俄罗斯：根据灾害及各种突发事件，专门成立了“紧急事务和消除自然灾害后果部”，是俄罗斯几大强力部门之一。最近几次反恐行动及重大减灾活动中表现突出。其组成, 如图 2 所示.
3．日本：近年成立了“防灾省”，任命了防灾担当大臣。建立了从中央到地方的防灾减灾信息系统及应急反应系统，注重现代科学技术在安全减灾中应用。一旦国家发生重大灾难事件，日本政府首相将担任总指挥。其组成, 如图 3 所示.
4．法国：设有内务部民事防务和公共安全局，它管辖全国24万消防队员及有关机构，有先进的信息系统及应对灾害和突发事件的装备。该局365天，24小时值班，管理全国重大安全减灾及应急事件。组成, 如图 4 所示.
5．韩国：在韩国总理府大楼内，有一层为总理府防灾本部。它专门负责并
图4. 法国民事防务和公共安全框架图
代表总理府处理国家突发事件及灾害，并有相应技术系统及管理人员。
6．孟加拉国：由于该国各种灾害频繁，1970年一次热带风暴致命使30万人死亡。因此，该国根据需求成立了“灾害管理部”。
近年来, 许多中小国家政府也纷纷设立部级或准部级政府机构, 等等。
二、我国现状
中国是世界上自然灾害最频发而严重的少数国家之一，近10年来我国自然灾害造成直接经济损失平均高达2,000亿元，约占我国国民生产总值3-5%，每年因灾死亡约5，000人。我国安全生产形式也十分严峻，每年因交通，生产及各类事故造成人员死亡高达十万人以上，经济损失严重，政治影响很大。我国公共卫生事件常有发生，2003年SARS成为全球，全国人民瞩目大事，严重影响我国社会主义建设事业。社会的公共安全及经济安全是我国快速高效发展的保证，但社会安全的众多事件一直引人注意，近年东突、法轮功、台独、藏独之类问题都是危机国家安定重要因素；至于金融、经济、物资、粮食和水等方面的安全，虽然已做大量工作，取得较好成绩，但是全球形势迫使我们必须更加警惕，应未雨绸缪，预防在先。 中国政府十分重视民事安全减灾及应急工作。到目前，我国已形成国家、省市及全民的安全减灾及应急系统，分述如下:
（一）国家的自然灾害、事故灾难、公共卫生及社会安全四个部分：
1．自然灾害，与国际基本一致，包括洪涝、干旱、地震等诸多灾害。由回良玉副总理负责，有中国国际减灾委员会（30个部委组成, 参见图5）、国家防汛抗旱总指挥部、水利部、民政部、农业部、国土资源部、地震局、气象局、林业局、海洋局等从事减轻自然灾害工作。
2．事故灾难：包括航空、铁路、公路、水运等重大事故；工矿企业、建设工程、公共场所及各机关企事业单位的重大安全事故；水、电、气、热等生命线工程、通信、网络及特种装备等安全事故；核事故、重大环境污染及生态破坏事故等。由黄菊副总理负责，国家建有国家生产安全委员会及生产安全监督管理局(参见图6)、涉及建设部、铁道部、交通部、民航总局、信息产业部、商务部、各大工矿企业、各大城市市政管理部门等。
3．公共卫生：包括突发重大传染病（如鼠疫、霍乱、肺炭疽、SARS等），群体性不明原因疾病，重大食物及职业中毒，重大动植物疫情等危害公共健康事件。这部分由吴仪副总理负责，涉及卫生部、人口计生委、食品药品监督局、红十字会、爱国卫生委员会、艾滋病委员会、血吸虫病委员会、数以万计的医院、卫生院等。
4．社会安全：包括 恐怖袭击事件、重大刑事案件、涉外突发事件、重大火灾、群体性暴力事件、政治性骚乱；经济危机及风暴、粮食安全、金融安全及水安全等。前边部分由罗干政治局常委及周永康书记处书记负责，建有中央政法委、中央反恐领导小组等，涉及公安部、安全部、司法部等；后边部分由曾培炎副总
图6 国家安全生产应急指挥中心示意图
理负责，建有中央财经委员会，涉及发改委、财政部、农业部、水利部、商务部、各大银行、证劵公司、保险公司、银监会、证监会、保监会等。
（二）各省市的安全减灾及应急系统：
依照国家安全减灾及应急系统的“条块结合，以块为主”的属地原则，各地方是应急处理第一线，特别是大城市。所以，在长期实践基础上，以中心城市为基础的各省市纷纷推出市长为一把手，综合应对上述各类安全减灾的应急系统。基本类型是：
1．北京型：市长为总负责，组建市、区两级应急系统，市级将组成专用系统；并建刑侦、交通、火灾、公共卫生、防洪、地震、生命线工程等10项垂直分系统；18区县建二级系统，并延伸至基层社区(参见图7)。
2．联动型：以南宁市为代表，市领导负责，将110（刑警）、119（火警）、120（急救）、122（交警）及市长电话等集中，组成联动中心；应用美国911系统，统一处置各类安全减灾及应急工作。该系统每月处理约20万市民电话，受到普遍欢迎(参见图 8和 图9)。
3．办公厅型：鉴于政府重大事件信息均由办公厅出入并直通主要负责人，一些省市就以办公厅为依托，扩大处理各类应急事务。
4．公安型：考虑到很多应急事件是以公安部门（刑警、消警及交警）为一线，一些省市拟以公安部门代行省.市应急工作。重大事件再由省市负责人出面管理。
现在各省.市正在努力探索，组建合适自己特点的安全减灾应急系统，并运用先进科学技术使之快速、高效、科学地应对各类突发事件，确保人民安全。
三. 我国已拥有庞大的安全防灾队伍
经过50多年建设，我国已拥有了上千万的安全防灾专业和非专业队伍。比如：在抗御自然灾害方面的水利、气象、农业、地质、地震、林业、海洋和民政等数以百万的人员；应对事故灾难方面的工矿、交通、建设、市政、信息等数百万专业、非专业人员从事有关工作；公共卫生方面，全国数以万计的医院、卫生
图7 北京市应急指挥机构建议
院拥有数百万医生、护士从事公共卫生工作；社会安全方面，全国百万公安民警
是确保国民安全的一线战士，武警和必要时动用的军队是坚强后盾；经济、金融、粮食和水安全涉及了大批从业人员. 现在, 我国已拥有了上千万的庞大安全防灾队伍，分别在各自部门、各省市地方, 直接或间接地为国家的自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等服务和工作。他们为13亿人口中国的社会主义建设和安全减灾付出了巨大努力。
（一）.自然灾害：
1．防洪抗旱水利系统：数十万职工长期从事水利建设，拥有15,000多水
文雨量站，3,200个水文站，14,000井水文站及1,200个水位站等及相应系统。
2．气象系统：7万多职工长期监测预报各类气象灾害，拥有2,700多个气象
台站，1,000多个雨量站及400多位气象雷达站，及相应的预测预报、卫星、通讯、计算机等系统。
3．农业防灾系统：8亿多农民的农业生产中，数以万计的农业防灾人员活跃
在第一线，设有1,900多个农情预报监测站及相应系统。
4．地质防灾系统：数以万计的地质防灾队伍长期从事滑坡、泥石流及各类
地质灾害防治工作，在三峡地区、云贵川等多发区建立相应系统。
5．地震系统：全国上万地震人员密切监视预报着我国地震灾害，拥有1,300
个台站及相应监测、预报和GPS等系统。
6．林业防灾系统：全国数十万林业职工监视着林业火灾及森林病虫害，拥
有1,900个林虫监测站及6,100个林火监测站及相应系统。
7．海洋防灾系统：成千上万海洋人员监测管理赤潮、海冰、风暴潮等海洋
灾害，拥有104个观测站及飞机、船只、卫星等系统。
8．民政灾情及救灾系统：全国数以万计的民政人员从事全国灾情及救灾工
作，各省市均设有10人左右的省市级救灾办公室，从事每年灾害救济工作。
9．减灾科研系统：中国科学院、各部门研究所、各主要大学均设有专门研
究防灾减灾的科研部门，全国从业人员估计上万人，已有相应中心20多个。
等等。
（二）.事故灾难：
1．交通运输：我国铁路、公路、水上及空中运输涉及数百万从业人员，他
们都与安全运输密切相关，其中至少有1%，即数万人是专门从事安全工作的。相应的通讯、安检、导航系统是保证安全的重要系统。
2．生产建设：社会主义工业生产涉及数千万职工，以安全生产管理人员占
1%计，即有数十万之多。大型企业条件及信息好，可建良好安全系统，关键是中小企业问题较多。
3．工商经营：全国各类工商经营场店人员可达上千万人，安全条件差异很
大。这类场所购物人员众多，特别应加强管理，建立相应的安全引导及救援系统。
4．矿山生产：我国事故灾难多发区是矿山生产，尤其是煤矿生产。我国数
以百万矿工中有数万人从事安全管理，又有27,000人的专业救援队伍，应抓好、用好这支队伍。
5．公共设施：大型公共设施如体育场馆、地铁、歌舞厅、会议厅等人员集
中区是事故多发区，但分属公安、地铁、单位等管理，应特别关注。
6．核与辐射：随着我国核工业及核电站发展，这一问题日益突出。前苏联
切尔诺贝利事件，核辐射影响欧洲及全球20多年。我国核工业总公司有一定力量。
7．生态环境：主要抓重大而急迫的生态破坏及环境污染，如海上石油泄漏、
化学毒气污染、大面积植被破坏等。我环保总局、林业部等可组织管理具体工作。
8．城市生命线工程：城市水、电、油、气等关系百姓生活的各项工程由各
省市市政管理委员会承担。全国数十万市政管理人员是一支重要队伍。
等等。
（三）.公共卫生：
在公共卫生方面，我国已有卫生部、人口计生委、食品药品监管局、红十字总会，加之爱国卫生委员会、艾滋病防治委员会、血吸虫防治委员会等等机构。全国数以万计的医院，数百万医生、护士及相关医务人员是防治及应急处理各种重大传染病（如鼠疫、霍乱、肺炭疽、0157、传染性非典型肺炎等），群体性不明原因疾病，重大食物中毒和职业中毒，重大动植物疫情等公共卫生的重大力量。但应加强现代化应急系统建设。
（四）.社会安全：
1．重大刑事案件：我国公安部门自中央到地方的百万公安警力及公众支持，
已有教完善的人力、技术及经验完成这类任务。
2．重大交通事件：公安部门的数以十万计的各级交警已拥有比较现代化的
交通及信息系统去管理城市及高速、快速公路汽车交通事件。
3．重大火灾事件：城市及村乡火灾是频发社会安全问题，公安部的消防部
门在全国已有120,000消防大军；拥有较好装备，承担起火灾等救灾任务。
4．恐怖袭击：诸如“911”之类的重大恐怖事件，我公安、武警、国家安全
部等将全面协同，将在国务院领导下应急处理，必要时请求军队支持。
5．金融安全：中国人民银行、各大银行、银监会、证监会、保监会等涉及
金融职工数十万人，在公安部支持下，除一般防金融抢盗之外，关键确保国家金融安全，防止97年东南亚“金融风暴”之类重大突发金融事件。应加速建立金融安全应急系统。
6．经济物资安全：商务部、农业部、食品药品监管局、全国生产合作社等
全国几十万职工特别应注意经济物资应急，尤其注重粮食、食品、衣物等人民常用物资安全供应。
7．涉外安全：外交部、安全部、公安部及各驻外机构已有较完整的涉外事
件的反应能力，关键是建设现代化应急反映系统。特别是对台问题应予特别关注。
8．群体突发事件：按照属地原则，中央及各省市应急机构，由主要负责人
组织公安、国家安全部及相应部门迅速处理。首都北京特别对2008年奥运会应作专门安排。
等等。
综上而言，我国各部委、各省市及人民群众之中已拥有了庞大的安全防灾队伍，承担着繁重的日常安全防灾任务，为重大突发公共事件应急打下了良好基础。
四、问题及建议
综上所述，我国已有上千万的安全减灾及应急的专业和非专业队伍，各省市开始注重这一工作，国家各部委已有相当基础；国务院总理、四位副总理及政治局近一半的委员都分别管理着中央或地方相应安全减灾及应急工作。这说明中央对这一领域已十分重视了。但是，我们安全减灾及应急体系要面对的却是诸如美国“911” 事件、唐山大地震、1998长江的世纪大洪水、97东南亚金融风暴、2003年的SARS、 前苏联切尔诺贝利核事件………等类似的重大安全减灾及应急任务，因此，必须指出我们目前存在的问题，并提出相应建议。
（一）问 题：
1．如第一部分所介绍，世界各大国（如美、俄、日、法等）近几年之所以专门成立部级单位以应对国家安全减灾及应急工作，就是原有与我们类似的体制、机制已不适合众多民事安全减灾及应急的需求了。这一广阔领域必须在政府高层有专门机构和专门人员管理负责。我国虽然已有很多领导关注这一领域，但体制上尚无国家高层的专门机构和专门人员负责管理，所以各部委、各省市也难以统一步调快速行动。安全减灾及应急是一个涉及国家和亿万人民切身利益的大事，我们必须以战略高度, 从体制、机制和法制上全面部署这一领域任务。
2．如第二部分介绍，全球自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全涉及上百种的危害威胁人们的各型灾难。虽然它们各自的规律和特性千差万别，但就安全减灾及应急的规律而言，具有很多共性，比如监测、预报、预警、应急、抗灾、救灾、恢复重建等。特别在应急预案及处置中，上述安全减灾工作都将动用公安布防、交警指挥交通、消防灭火、医生急救、……等等。这些共性特点为省人省钱的统一管理机制打下基础。但我们目前的分散管理是效率低、反映慢、重复建设多，在机制和法制方面存在诸多病端。
3．现代安全减灾及应急体系应当是快速、高效和科学的体系。只有充分应用现代计算机、通信、网络、卫星、遥感、地理信息、生物技术等高新技术组建各型现代系统去构架中国安全减灾及应急体系，才能胜任这一任务。而目前，我国在这一领域的科学技术及其应用方面差距还相当大。政府和科学家都有义务在这一领域做出实质性的贡献。这一涉及亿万人民生命财产的巨系统，其科技任务之重要不亚于“两弹一星”及“载人飞船”。
（二）建 议：
鉴于党中央提出“三个代表”和“以人为本”的重要思想，国务院领导已高度重视这一领域工作。党的十六届三中全会提出“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”，温家宝总理在政府工作报告中指出：“特别要加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力”。并已成立国务院应急预案工作小组，各部委、各省市已开始行动，特建议：
1．体制上，国家高层设置专门机构，由专门人员负责这一领域工作；并领导各部委、各省市及全国相应工作。逐步完成我国民事安全减灾及应急体系的战略部署、机构设置、现代体系建设、科研规划、人才培养等战略工作。
2．机制及法制：充分发挥各部委、各省市已有人力物力作用，通过整合形成符合新体系的构架，逐步达到快速、高效和科学的目标；加速完成“紧急事务法”、“综合防灾减灾法”等重要法律的制定。
3．最后，我愿向中国科学院、科技部等科技界的领导呼吁：拿出项目和经费来组织国家优秀的科学家、技术专家去为国务院、各部委、各省市即将开展的中国现代安全减灾及应急体系作出实质性的贡献。
主要参考文献
｛1｝ 中国共产党；2003：中国共产党十六届中央委员会第三次全体会议公报，中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定。 人民出版社，北京。
｛2｝ 温家宝；2004：政府工作报告。 北京青年报，2004年3月17日， 北京。
｛3｝ 日本政府内阁府；2003： 日本防灾白皮书， 东京， P1-418。
｛4｝ Department of Civil Defense and Public Safety, 2003: Joint Emergency Management Operational Center, Ministry of Internal Affairs. France. P1-9.
｛5｝ 王昂生, 2003：中国现代减灾系统展望，中美公共卫生管理高级学术论坛， 北京，2003年12月。
{6} 理. 克拉克(美); 2004: 反击一切敌人. 经济日报出版社, 北京, p1-257.
On Management Mechanism of Safe and Disaster Reduction From Government Responsibility and System
Wang Angsheng
(The Center of Disaster Reduction /
Institute of Atmospheric Physics, CAS, 100029 Beijing)
ABSTRACT
International Setup Survey of Civil Safe, Disaster Reduction and Emergency in recent years, and the source of ministry establishment in USA, Russia, Japan and France etc. during recent 5 years are introduced in this paper. Present situation of safe and disaster reduction in State, Provinces or Cities and Society is expounded. Author points some questions in this field of our country, and presents suggestions: (1)To establish special government organization in State high level; (2) To conform manpower and resources in all ministries, provinces or cities; (3).To concentrate scientific and technical power for establishment modern setup of China safe, disaster Reduction and Emergency.
Keywords: Safe, Disaster Reduction, Emergency Setup.
王昂生 中国科学院减灾中心主任，大气物理研究所研究员。1939年6月出生, 1963年毕业于中国科学技术大学。世界防灾减灾最高奖—联合国灾害防御奖荣获者。中国国际减灾委员会专家组组长，北京应急指挥系统专家组组长。世界银行项目“中国防灾减灾分析和对策”首席科学家。长期从事国际及中国的安全减灾及应急工作。先后获国际、国家及部级奖七项。发表论文报告200余篇，专著七本。
