王绍玉 冯百侠
在推进全面建设小康社会的进程中，我们要更好地维护和利用本世纪头20年的重要战略机遇期，必须坚持全面的、协调的、可持续的科学发展观，大力加强各级政府管理和处置突发事件的应急能力。2003年春夏肆孽全国的SARS及我们为应对这场突发事件付出的沉重代价，已经让我们深切感受到强化政府应急能力建设的紧迫性和现实性。而接连不断的自然灾害和技术灾害造成的巨大损失，更让我们看到强化政府的应急能力对维护国家安全和社会稳定的重大意义。
自美国“9·11”恐怖袭击事件发生后，整个社会对城市灾害管理问题关注日益增强。抗御SARS斗争显现出我们应对突发事件的社会动员机制不健全、应急机制不完善、灾害管理体系存在诸多漏洞的现实，使我们进一步认识到，随着我国社会经济发展步伐的不断加快，各级政府如果缺乏应对突发事件的能力，不能有效地管理和处置危机事件，我们辛辛苦苦得到的发展成果，就会在突发的灾难中遭受重创，国家安全和社会稳定也会因此受到干扰。在社会经济发展的非预期因素和意外风险持续增加的情况下，无论近忧，还是远虑，都迫切要求我们强化各级政府应对突发事件的能力，而实施国家应急能力评价正是加强各级政府应急能力建设的重要举措。
一、开展应急能力评价是全面加强城市灾害应急管理能力建设的重要基础工作
SARS之后，在国务院的直接领导下各地、各部门都在积极制定和完善应对公共突发事件的应急预案，加强各级政府应急管理体制、应急工作运行机制和法制建设的工作取得显著进展。面对我们国家突发公共事件应急体制建设的新形势，特别是各级政府应对突发事件的各种预案形成以后，如何确保“应急预案”不变成“花瓶方案”、“应付方案”，确保在组织、资源、投入、人力、科技等各方面应对突发事件的认真安排，在思想上和行动上做到常备不懈，在灾害发生时真正能够做到各个环节、各个部门的快速反应和有效应对，至少还需要做好两个方面的工作：
一是应急管理体制科学的高端设计和相关法律、法规的建立与完善。应急管理体制的高端设计，是指从国家最高决策部门到省、市政府建立灾害应急管理工作的统一指挥协调部门，集中管理、配置、调度和使用突发公共事件的应急资源，形成全社会科学有序的灾害应急管理体制、社会动员机制和工作运行机制，切实加强各级政府应对突发事件的敏感性和非程序决策能力。此外，完备的法律、法规体系是形成全社会应对突发公共事件统一指挥、分级响应、科学调度、统一行动的制度基础，只有依靠法制才能动员全社会的应急力量做到灾前预防科学有序、准备充分；灾中应急权责明确，指挥有效；灾后救济迅速有效、准确到位。多年的实践已经证明，我们在灾害应急管理法律、法规上的缺失已多次体现在各种应对重大突发事件的行动中。因此，制定以国家灾害救助法为核心的完备的灾害应急管理的法律、法规体系，将是今后各级政府加强紧急事务管理工作的重要任务。
二是灾害应急能力的评价机制的建立。城市灾害应急能力的评价体系的建立与实施，是加强城市灾害应急管理能力建设的基础性工作，是全面提高城市灾害应急管理能力的基础动力。实践证明，要使各级政府将灾害应急能力建设纳入日常工作之中，变成具有内在动力的自觉行动，克服在突发事件应急管理中经常存在的虚、浮、空等应景行为，需要建立一种内在的评估推动机制，真正把灾害应急能力的建设纳入社会各个方面的监督之中，才能真正构筑起我国灾害应急管理的坚固体系。
图1：紧急状态法、应急能力评价机制与应急预案的关系
首先，我国是世界上灾害种类最多、灾害损失最为严重的少数国家之一，而且随着城市化水平的进程的加快，我国将长期面临着各种各样灾害的威胁的程度日益加强。因为，城市是社会财富最为富集的地区，在我国又是国有资产最为集中的地区。在我国社会经济的发展中，城市一直发挥着“火车头”的作用。改革开放的强劲动力使我国的城市发展已经进入快速增长期。但是，随着城市化发展步伐的加快，我国城市遭受各种灾害威胁的形势却也越来越严峻。我国城市化进程不断加快与城市遭受灾害打击日益严重的现实，将强化城市灾害应急管理能力建设的紧迫课题，摆在了各级政府和学界面前。因此，在全国范围内建立城市灾害应急能力评价机制，可以使加强城市灾害应急管理的工作步入经常化、规范化和科学化的轨道，用科学的标准提升城市灾害应急管理水平，从而更实际地为推进“第一要务”打造安全屏障。
其次，这是尽快构建我国危机管理机制的需要。突发的“非典”危机暴露了我国城市危机管理机制的诸多漏洞，由于现代城市普遍具有规模空前、结构复杂、联系广泛的特点，使各种灾害破坏性影响变得更加难以预测。因此，围绕建立城市危机管理机制这一重大现实问题开展调查研究，建立城市灾害应急管理能力评价体系和评价标准，通过自我评价和社会评价，可以使各个城市和各级政府明确自己在应对突发事件时具备的优势和劣势，了解自己在发展中面临的危机和挑战，从而为强化灾害应急管理工作注入动力。
第三，加强城市灾害应急管理能力的评价，这是在新形势下加强国家安全的需要。20世纪末期以来，人们在关注国防、政治、经济、科技、生态等诸多方面国家安全的时候，却不同程度地忽视了各种自然因素和人为因素造成的灾害给一国安全构成的巨大威胁。面对身边潜在的各种灾害和随时可能发生的危情，积极加强城市灾害应急管理能力建设，这是在新形势下加强国家安全的需要。
第四，应急能力评价所要解决的关键问题是检验各级政府在应对突发事件时，其拥有的人力、科技、组织、机构和资源等要素表现出的敏感性和缓解、减轻灾害破坏作用的综合能力，毫无疑问，这种能力是国家和地方综合实力的重要体现。因此，加快建立城市灾害应急管理能力评价体系，把对政府应急能力的评价列为各级政府绩效考核的重要内容，同时纳入各级人大、政协的监督范畴。根据国情、省情、市情，实施城市应急能力评价工程，才能为城市灾害应急管理提供科学基础。
二、美国实施灾害应急能力评价的经验及其给我们的启发
（一）美国国会倡议开展灾害应急能力评价的背景
通过实施国家应急能力评价加强政府的应急能力建设，美国是世界上做的最早、也是最成功的国家。
20世纪90年代联合国开展“国际减灾十年”活动以来，随着各国政府和学界对灾害问题的日益重视，人们关注灾害的视野很快聚焦于人口密集、财富集中、系统功能复杂且很脆弱的城市。而随着世界各国城市化进程的不断加快，大城市遭受各种灾害打击的损失也变得越来越严重，于是很多国家都把抵御灾害的重点定位在城市灾害的应急管理上。美国是世界上最富有的国家，不仅根据国家和地方灾害应急管理的需求，建立了完备的法律、法规体系，而且根据灾害救助和紧急救援的需要，建立了由27个政府部门组成的联邦反应计划和响应计划，同时，美国联邦紧急事物管理局（FEMA）于1995年与各州及全美各地间，建立了联邦－州应急管理伙伴关系执行协议( PPA )。但自1993年以来，有超过 1400万的美国人遭受到灾害的影响，从 1989到1993 ，平均每年灾害所造成的损失为33亿美元，而在最近的 1994——1997年的4年里，平均每年的损失则高达130亿美元。就联邦单方面而言，灾害已经花费了总额超过200亿美元的公共基金。联邦灾害损失的持续攀升已经引起联邦紧急事务管理局和参议院委员会的重视，他们希望确保各州管理灾害的准备及实际能力达到更高的可操作水平，以削减联邦援助。因此，为了进一步加强各州和地方与联邦政府的合作，提高应急管理的效益，就需要对PPA中目标进展的情况进行评估。于是在20世纪90年代末，由国会参议院委托联邦紧急事务管理局（FEMA）和联邦紧急事务管理委员会（NEMA），研究设计了一套评价联邦政府及各州应急管理能力的标准，其内容涉及灾害应急管理的13个方面、209个要素、1014个指标。
（二）美国进行灾害应急能力评价的实施程序
联邦紧急事务管理局（FEMA）和联邦紧急事务管理委员会( NEMA )联合开发了应急能力评估（CAR）程序。1997年6月，通过全国性的紧急培训网络卫星电视的播放，FEMA组织了一场针对国家和地区人员的培训会议，而后能力评估正式开始。从1997年6月到8月，各州开始使用CAR工具评估他们的能力。在许多州，FEMA需要直接参与这一过程。美国56个州都参与了这项能力评估的引导测试，包括13项应急管理职责范畴的自我评估，应急能力评估程序取决于一个州的自我评估，同时鼓励各州在FEMA地方办事处的配合下进行评估。完善的州应急能力评估工具应FEMA的要求而采用，该工具提供了一套自动化的方案用于减轻各州的负担，几乎每一个被调查者都使用它。1997年6月至8月，进行了数据的采集、制表和分析。根据划分简单的规模等级标准，各州基于共同的评估框架体系以确保所有州能够真实评估他们的应急能力，并且报告他们需要改善的领域及其力度。每一个州都将其评估转寄到FEMA的地方办事处，然后再将其寄到FEMA总部进行汇总。
1997年美国在国会参议院的推动下，由联邦紧急事务管理局（FEMA）和联邦紧急事务管理委员会（NEMA）共同实施的政府应急能力评价，使其成为世界上第一个进行政府应急能力评价的国家。此次评价先由各州根据既定的评价标准进行自评价，然后由联邦进行综合评价，评价中发现的问题即成为加强政府应急能力建设的工作重点。国家应急能力评价对加强美国联邦和各州政府的应急能力发挥了十分重要的作用。
第一，确定主要关注的13项应急管理职责。应急能力评估程序检测了联邦与州应急管理伙伴关系对紧急情况和灾害的缓解、预防、应对和恢复可操作的准备及实际能力。主要关注以下13项应急管理内容：
1、法律与职权 8、实施和规程
2、灾害鉴定和风险评估 9、后勤和设施
3、灾害管理 10、培训
4、资源管理 11、演练
5、计划 12、公共教育和通告
6、指导、控制和协调 13、财政管理
7、通讯和警告
各州的评价内容是基于前述13项应急管理职责进行自我评估的。每一项应急管理职责再细分为各自的属性及其典型特征。在特定的领域，属性是评估应急管理程序的主要标准。典型特征是进一步阐明所评估领域的详细标准。各州至少可以在属性层次上进行评估，但是也可以选择在典型特征层次上进行评估，并为其后的分析提供主要的数据。作为国家评估所依据的标准，它促进了应急管理程序中“自我测试”所需完善的方面和力度。
第二，数据评分及标准。CAR评估的结果反映了各州应急管理能力属性和特征所涉及的等级。每一项属性评分是通过该属性下所有特征的平均记分计算出来的。属性的评分都纪录到小数（如2.32），小数的产生是因为计算均值时，一些特征评分处在2级水平而其它特征评分则处于1级或3级。FEMA使用这一等级分析了国家CAR的成果如下：得分在2.5－3.0之间，意味着被评价的州应急管理能力始终如一的满足属性（特征）的要求，在绘制的图中用蓝色表示，在报告中作为“有实力的地区”；得分在1.5－2.5之间，意味着被评价的州能正常的满足属性（特征）的要求，反映其具备基本的能力，在图中用绿色表示，在报告中当作“满足标准地区”；得分在1.0－1.5之间，意味被评价的州需要做额外的工作以满足属性（特征）要求，在图中用红色表示，在报告中作为“需要改进的地区”。同样，对属性（特征）提供了“不适用”的回应，他们将不会应用于个别的州。这决定了它将用于实验的年度，而后根据实验年度的经验进行再评估。
为了深入理解各州做出回应的依据是什么，每一项属性（特征）都必须被评分，而不论各等级的国家回应是否基于“现实中的经验，演练中的经验，或未经考验的”。这种评分有助于为每一项属性（特征）1至3级的确认和理解做准备，突出演练地区的评分将是非常有益的。
每一项属性或特征按照1、2、3级或不适用（N/A）进行评估：
3－总是或一贯的满足属性（典型特征）
2－一般的满足属性（典型特征）
1－需要额外的工作满足属性（典型特征）
N/A－不适用于国家的情形和应急管理组织（程序）
由于允许各州对其应急管理方案中特定的应用功能进行有选择的评估，说明该程序具有一定的弹性。在各州评估中“不适用”的那些属性（特征）将不会应用于他们的应急管理方案中。
第三，加权评分与数据分析。在1997年CAR的文本中，所有的属性（特征）都给予了相同的权重。对CAR评估的出各州各个应急管理属性和特征所涉及的等级。每一项属性评分是通过该属性下所有特征的平均记分计算出来的。FEMA得出国家CAR的成果如下：
（1）得分在2.5－3.0之间，意味着该州应急管理组织始终如一的满足属性（特征），在绘制的图中用蓝色表示，在报告中作为“有实力的地区”；
（2）得分在1.5－2.5之间，意味着该组织能正常的满足属性（特征），反映其具备基本的能力，在图中用绿色表示，在报告中当作“满足标准地区”；
（3）得分在1.0－1.5之间意味着该组织需要做额外的工作以满足属性（特征），在图中用红色表示，在报告中作为“需要改进的地区”；
（4）对属性（特征）提供了“不适用”的回应，他们将不会应用于个别的州。这决定了它将用于实验的年度，而后根据实验年度的经验进行再评估。
（5）FEMA根据各州的情况分析了每一项属性，以决定国家应急管理的能力，确定需要改进的地方。
(三)评价结论
这份报告基于数据分析得出的主要结论是：各州能够对突发事件做出有力地回应并具备基本的处理能力。
论证程序中的一些职责需要加强：（1）法律和职权，发展和维护应急管理程序符合法律的职权；（2）演练，基于程序化测试和演练的设计及能力的提高；（3）操作和程序，在演练和灾害事件中的政策、计划及程序的执行；（4）财政和管理，灾害事件前期、过程中以及事后的财政和管理。
有一些职责需要引起进一步的关注：（1）资源管理，灾害中所需的社会和自然资源的有效利用；（2）危机鉴定和风险评估，危机的鉴定会对生命和财产产生巨大的潜在影响，并且大量可能性、脆弱性意外事件在灾害中会暴露出来；（3）后勤设施，恢复和重建的实施需要一些必要设施和服务的支持。
图2：美国灾害应急评价结果
三、我国城市灾害应急管理研究现状及目标
（一）我国城市灾害应急管理现状
城市灾害应急管理在我国尚属比较新的概念，而针对城市应急管理能力评价的研究更是处于起步阶段。新中国建立以后，党和国家十分重视防灾减灾工作，领导全国人民战胜了包括1976年震惊世界的唐山大地震、1998年的特大洪水等多种灾害，并形成了一整套有中国特色的灾害管理的制度和法律法规。但是，我们也必须清醒地看到，同发达国家相比，我国灾害应急管理制度的建设工作起步是较晚的，需要做得工作还有还多。
第一，我国城市灾害应急管理能力非常薄弱。我国灾害应急制度的建设始于20世纪80年代后期。当时中国地震局的一些专家，在研究构建我国地震工作的科学体系时，提出了破坏性地震应急制度的建设问题。此后经过一段时间的研究探索，相继出台了《破坏性地震应急条例》（1995年4月国务院发布）；《国家破坏性地震应急预案》（1996年12月国务院批准实施）和《中华人民共和国防震减灾法》（1997年12月全国人大颁布实施），标志着我国破坏性地震应急制度及其防震减灾法律制度的建立。在这期间和以后，我国在公安消防、交通、安全生产等领域，也先后颁布了一些法律、法规，在推进我防灾减灾工作法制化的进程上迈出了可喜的步伐。
我国是世界上灾害发生频率最高、灾害种类最多且灾害破坏最为严重的少数国家之一。近年来我国每年自然灾害的直接经济损失都超过2000亿元人民币。在1990-1997年的8年中，我国自然灾害造成的经济损失平均达1533亿人民币，超过国家年财政收入的四分之一以上。1989年以来自然灾害造成的损失，其价值已相当于我国国民生产总值的3%—6%。虽然我国面临的灾情十分严重，但我国城市抵御灾害打击的能力却十分脆弱。有关资料表明，全国位于地震峰值加速度大于0.10g（地震烈度为7度）的省会级城市有25个，占所有省会级城市的74%；地级以上城市有179个，占所有地级以上城市的62%。此外，全国70％以上的大城市、半数以上的人口和75％以上的工农业产值分布在气象灾害、海洋灾害、洪水灾害和地震灾害都十分严重的沿海及东部平原丘陵地区。虽然灾害的威胁日益严重，但我国城市抵御灾害的能力却十分令人担忧。根据水利部提供的资料，目前全国有639个城市有防洪任务，可达到国家规定的防洪标准的城市仅占有防洪任务城市总数的27%。另外，据卫生部2001年统计，目前全国335个地市级城市有急救中心153家，但其中有网络覆盖能力的只有73家。其中配备了计算机指挥和JPS卫星定位系统的只有18家。由此可见我国城市灾害应急能力面临的形势多么严峻！
我国城市灾害应急管理能力低下的主要具体表现为“四多四少”。一是城市多应急处理，少应急管理；二是多单兵作战，少综合体系；三是多政府运作，少社会动员；四是多内紧外松，少公共沟通。造成我国城市灾害应急管理能力薄弱的原因，除了经济实力和科技发展水平之外，其他方面的原因有：
（1）由于对城市化伴随的灾情长期认识不足，形成了只强调城市化正面效应的片面发展思路，使大城市同时也是巨大承载体的“市情”被人们长期忽视。事实上，不管人们承认与否，各种随时可能发生的自然灾害和人为灾害，都是客观存在的城市“市情”，无论人们的主观愿望如何，推进城市化都必须建立在这一“市情”之上，所以强化城市灾害应急管理能力将是城市建设必须面对的长期任务。
（2）计划经济体制下形成的分部门、分灾种的单一城市灾害管理模式，造成城市缺乏统一有力的应急管理指挥系统，使表面看来“各司其职”的城市灾害管理体系，在面对群灾齐发的复杂局面时，既不能迅速形成应对极端事件的统一力量，也不能及时有效地配置分散在各个部门的救灾资源，造成“养兵千日”却不能“用在一时”的被动局面。
（3）在城市灾害管理上形成的“重救轻防”的旧观念，导致在防灾减灾的物质投入上长期不协调，以致造成“前不能治本，后不能治标”的尴尬局面，这既使有限的防灾减灾投入难以充分发挥作用，又弱化了城市灾害应急管理能力的建设，使城市应对极端事件打击的能力变得更加脆弱。
第二，在灾害应急管理能力建设的研究方面才刚刚起步。我国至今尚没有全国性的灾害管理的基本法规，也没有制定相应的适用于全国的灾害救援和应对紧急事务的反应计划。我国已经颁布的《防震减灾法》、《消防法》以及《安全生产法》等法规，是仅适用于部门灾害和生产事故管理的行政法律。我们在灾害应急管理上与发达国家存在的明显差距，要求我们急需进行有关城市应急管理的政策法规、能力建设、评价体系等方面的研究工作，以推动我国尽快建立科学的城市灾害应急管理体系和工作运行机制，切实强化城市的应急管理能力建设，为我国城市化进程的快速发展提供安全屏障。尤其是城市灾害应急管理能力建设问题，对我们还是一个非常新的课题。2002年7月和2003年12月，河北理工大学会同中国地震局地球物理研究所、河北省社科院等单位，两次召开了“中国城市灾害应急管理能力研讨会”，在国内首次明确提出了这个问题，并推动了国内这方面研究起步。另外，我们还曾经代表民盟中央在全国政协十届一次大会上提交的《关于加强城市灾害应急管理能力的建设议案》和全国政协十届二次会议上做的《强化我国城市灾害应急管理能力建设的战略思考》大会发言，使城市灾害应急管理问题引起了广泛的社会关注，进一步推动了灾害应急管理研究工作的开展，但要真正从根本上推进城市灾害应急能力的建设，还需要制定出一套科学、规范、系统的城市灾害应急能力评价体系作为行动的基础。
第三，加强我国灾害应急制度建设涉及六个方面的核心工作。总结历史经验，直面日益频繁的城市灾害，在新世纪的发展中我们必须把强化城市灾害应急管理能力建设，纳入城市可持续发展的总体战略之中，这是各级政府必须做出的理性选择。
（1）尽快开展城市灾害应急管理的立法研究，构建我国应对和处理城市危机事件的法律、法规体系。构建我国应对和处理各种城市危机事件的法律、法规体系，是强化城市灾害应急管理能力建设的根本措施。要学习和借鉴发达国家应对和处理危机事件的经验，特别是在城市灾害管理和紧急救援等方面立法的经验。从我国的实际情况看，城市灾害应急管理的法律体系应当包括国家层次的灾害应急管理基本法、部门层次的灾害应急管理行政法以及地方性的灾害应急管理法规和条例三个层次。要本着调动政府——企业——专业机构——社会公众各方面积极性的原则，用完备的法律和法规协调和调动全社会的灾害应急管理力量，有效地配置城市应急管理的资源，不断强化城市的灾害应急管理能力。
（2）发挥政府主导作用，构建全社会统一的灾害管理指挥、协调机制。我国在计划经济体制下形成的灾害管理体制，明显存在着从单一灾种出发，对灾害进行部门式分割管理的弊端，在很大程度上削弱了城市灾害应急管理的能力。发挥政府在城市灾害应急管理中的主导作用，首先要设定全社会灾害管理的总体发展目标，制定科学的综合防灾减灾规划，建立与城市社会经济发展相适应的灾害综合防治体系，全面提高城市灾害应急的综合管理能力。其次要从城市社区抓起，建立多层次的城市灾害管理和救援体系，有效地节制人类自身的行为，用科学的制度设计保证城市灾害应急管理目标的实现。再次是强化城市重点灾害源的管理，要特别注意应对城市信息灾害、城市恐怖袭击灾害、城市经济恐慌灾害等新的灾害源，把城市灾害应急管理的重点放在综合灾害的防治上。
（3）推进科技减灾，用现代科技提升城市灾害应急管理能力。城市灾害应急管理能力的大小，在很大程度上取决于科技进步的水准，因此，要大力发展防灾减灾方面的科学技术研究，把科技减灾纳入城市发展规划。要大力开展城市综合防灾体系的理论研究，开展各类灾害防治措施研究，掌握各种灾害发生的规律。要特别注意发挥信息和媒体技术在城市防灾减灾中的作用，发展数字城市、灾害情报网络等高新技术，力争在安全减灾科学技术及工程技术等领域的研究上达到国际先进水平。2003年5月26日，日本宫城7级地震创造零死亡的例子，这同样得益于高度发达的防震减灾技术。
（4）加大减灾投入，积极探索市场经济条件下城市灾害管理的运行机制。灾害经济学把防御灾害的投入称之为守业投入，其经济效益是通过减少灾害损失，使守住的财富变为正效益来计算的。如果以我国自然灾害年均损失占国民生产总值的3%到6%，我们每年通过减轻灾害所形成的价值就是几千亿元。因此，各级政府必须转变观念，自觉担当起防灾减灾投入主体的责任。要制定保证城市防灾减灾投入的政策法规，对企业在这方面的投入做出强制性的规定，用制度和法规保证防灾减灾工程的投入到位。要大力发展与人民生命财产有关的灾害保险，建立科学的灾后损失评估体系，通过发展灾害保险事业扩大城市应急能力，努力探索市场经济条件下城市防灾减灾的运行机制。
（5）研究设定具有国标性质的城市灾害应急管理能力的评价标准，为强化城市应急能力建设奠定科学基础。建立科学地评价城市灾害应急管理能力的指标体系，是加强城市灾害应急管理能力建设的基础工作。应借鉴发达国家加强城市灾害应急管理能力建设的成功经验，从我们国家的实际出发，围绕城市灾害应急管理的社会控制、政策法规建设、居民行为协调、工程防御和科技投入以及灾害救援等方面的紧迫问题，研究建立具有国标性质的城市灾害应急管理的评价标准，适时开展城市灾害应急管理能力状况的评价，以强化城市灾害应急管理能力的建设。
（6）全民动员，普及“预防文化”，强化城市人民的防灾意识。1999年7月联合国秘书长安南在第二次“世界减灾大会”上提出：“我们人类必须由反应文化转变为预防文化”。由此“全球预防文化”开始在各国普及并为人们广泛接受。实践证明，无论是公众的安全意识，还是领导的安全责任意识，都需要系统的防灾减灾教育来培养。因此，要通过各种形式，向广大市民广泛普及防御灾害的常识，适时组织市民进行应对突发事件的演习和训练，不断提高市民的防灾意识和应对灾害的技巧。要特别重视对中小学生进行安全教育和防灾教育，从小培养他们树立预防文化观念，打造强化城市灾害应急管理能力建设的社会心理基础。
（二）城市灾害应急管理能力评价目标
灾害应急管理能力的功能，客观上要求城市在防灾减灾中将其整合成统一的社会力量，形成综合的城市灾害管理体系。然而，我国在长期的计划经济体制下形成的、至今仍在沿用的分类别、分地区、分部门的单一灾害管理模式，却在很大程度上阻碍了城市灾害综合管理能力的形成。这种管理模式不仅妨碍了防灾减灾资源的有效配置，造成减灾各个环节与整体过程的不协调，而且还弱化了城市灾害应急管理能力，使其在抗御具有群发性和链状特点的城市灾害中难以发挥应有的效能。因此，必须设定城市灾害应急管理能力整合的目标，强化城市灾害应急管理能力的建设并不断优化其功能。
首先是从构建城市灾害综合管理模式入手，实现灾害应急管理能力的组织整合。要通过建立由最高决策层直接领导的城市减灾委员会及其日常办事机构、非常设的专家咨询机构，在城市灾害战略管理、减灾立法、减灾经费筹措与使用、协调重大灾害事故救援工作等方面，建立起城市灾害应急管理的一元化领导体制，整合城市各个专业部门的减灾资源，为强化城市灾害应急管理能力提供组织保障。
其次是从强化城市灾害的全程管理入手，实现灾害应急管理的过程整合。要突破传统的灾害管理工作主要着眼于“救灾”的模式，从灾害由孕育到发生的全过程出发，依照减灾工作各环节内在的统一性，实现灾害管理灾前、灾中、灾后各个阶段的整合，优化每一个灾害管理的环节，依靠过程管理创造倍加的减灾效益。
再次是从优化配置城市减灾资源入手，实现减灾资源的整合。长期以来，由部门分割的单一灾种的城市灾害管理模式，使城市减灾资源形成同构、分散的低效配置局面。因此，必须从优化城市减灾资源的配置入手，对目前分散的减灾资源进行集中管理和配置，努力实现灾害管理的规模效益。
四、城市灾害应急能力评价的基本内容
“城市灾害应急管理能力”这个概念，是随着灾害应急制度的建立和发展而提出的。从解决城市化与灾害损失同步增长这一难题的角度看，城市灾害应急管理能力在很大程度上取决于该城市的自然状况与成灾条件下的人民与体制的能力，具体说，应急能力建设指的是一个城市在人力、科技、组织、机构和资源等方面防灾减灾能力的培养与增强。应急能力建设的基本目标是提高城市对发展模式与防灾减灾政策进行评价、选择的能力，这个提高能力的过程取决于该城市的政府和人民是否对灾害约束与发展需求之间的关系有正确认识和决策。在推进城市化的进程中，所有城市都应提高这方面应急管理的能力。
从灾害管理的角度看，应急能力评价包含十分广泛内容。在空间上，它应涵盖国家和地区面临的灾害背景和自然与社会的各种致灾因子；在构成要素上，它应包括从自然因子到社会因子、从制度设计到公众行为、从组织效能到工程能力等多种有形要素和无形要素。根据国内外灾害应急管理的经验和中国的国情，应急能力评价的内容大致可包括三个层次：即综合评价层、评价要素层和评价指标层。其中，城市灾害危险性、城市易损性和城市灾害应急管理能力形成评价要素层。而评价要素层中的每一个要素是由各自所隶属的评价指标构成的。
图3： 城市灾害应急能力综合评价指标体系结构
（一）城市灾害应急能力的评价指标内容
第一，城市灾害危险性评价指标集。灾害的活动程度即危险性，主要体现在灾害活动规律、灾害强度、灾害活动频次和概率。通常情况下，灾害活动规模或强度越大，活动频次或概率越高，灾害所造成的破坏损失越严重，灾害的风险越大。对于灾害的危险性评估和风险评估研究，在国外起始于20世纪60年代末70年代初，比较有代表性的研究成果为前苏联对全苏第二代地震危险区划图，美国加州旧金山地区的地震危险评价、自然灾害的综合危险评价和小区划。进入20世纪90年代，美国又在其减灾系统工程框架计划中，明确提出研究重点之一是对实际风险和可承受风险进行评估，其主要目的是用于备灾、减少隐患、储备资源和物资、对灾区进行干预、灾后财政援助、恢复、重建等各项工作，这项工作同时也带动了其它许多国家。
另外，城市灾害的风险性还包括灾害的风险离散度，它也是影响灾害风险程度的重要方面，灾害的风险离散度就是灾害损失的分布差异或随机变化的离散程度，通常离散程度越小，灾害风险度越低，灾害离散程度越大，灾害的风险程度越大。而灾害风险的扩散性是由于城市灾害具有群发性和链状特征决定的，它使得灾害发生时由一个承载体向多个承载体扩散，引发“风险共振”，形成灾害风险作用扩大。
城市所处的地理位置、地质条件、气候条件和人为影响程度构成了城市特有的灾害环境。不同城市由于灾害环境不同，其所可能发生的灾害种类和强度都会有所不同；而城市减灾管理的直接作用对象是城市灾害，只有针对城市实际的灾害环境，分析各种致灾因子，有的放矢地采取管理措施，才能达到减少灾害的目的。因此，对城市灾害危险性的评价是必要的。这里需要指出的是，本减灾管理评价指标体系中的“灾”，主要考虑对我国城市危害较大的、且具有一定可管理性的地震、洪水、干旱、台风、火灾、矿山灾害、各种技术灾害等。据此，我们选择的评价内容：地震灾害危险性评价；台风危险性评价；洪灾危险性评价；火灾危险性评价；矿山灾害危险性评价；技术灾害的危险性评价以及历史上曾经发生过的大规模自然灾害和技术灾害。
第二，城市易损性评价指标集。承载体的价值和承载体的易损性及防灾能力都是城市风险管理的重要内容，通常情况下，受灾体价值密度越高，抵御灾害能力越差，易损性越高，灾害所造成的破坏损失越严重，灾害的风险性越大。关于承载体脆弱性的研究，在国外已经有20多年的历史。美国在20世纪80年代初期就对各类承载体相对不同致灾因子的易损性进行了系统讨论，并建立了多种形式的致灾因子强度与承载体损失率关系曲线，如地震烈度、洪水（包括河道洪水、风暴潮等）淹没深度、风力等与各类建筑物损失率之间的关系曲线等。90年代以来，在不同类别承载体的自然灾害易损性研究的推动下，各种形式的承载体脆弱性或易损性研究方兴未艾，如大城市的地震易损性研究、自然灾害社会易损性研究、经济易损性和社区易损性研究、大城市自然灾害脆弱性研究等，所有这些研究都在理论和方法上促进了承载体易损性研究的深入，同时也表明承载体易损性研究是城市灾害风险管理的基础和前提。
城市易损性是通过对城市规模、发展状况的评价，来反映城市在遇到灾害时可能受到的损失程度。对于一个城市来说，它的规模越大，发达程度越高，一旦发生灾害，它所受到的损失就越大。城市的灾害应急管理工作，必须充分考虑城市的规模、地位及建设水平，这样，才能建立起一个与城市实际发展状况相适应的应急管理体系。相应地，要能够全面地评价城市的灾害应急管理工作，就必须考虑城市的易损性评价问题。易损性评价指标包括：城市行政级别分类；城市人口密度；城市经济密度；城市交通运输状况；城市通信状况；城市的供水系统状况；城市的供电系统状况；城市的供气系统状况等。
第三、城市灾害应急管理能力的评价指标集。城市灾害应急管理是一个庞大的社会系统工程。在空间上，城市灾害应急管理能力内容的设定，必须涵盖城市面临的灾害背景和自然与社会的各种致灾因子；在构成要素上，城市灾害应急管理能力的内容设定，必须涵盖从自然因子到社会因子、从制度设计到公众行为、从组织效能到工程能力等多种有形要素和无形要素。正是灾害从孕育到发生的过程性以及防灾减灾从测、报、防到抗、救、援各阶段的连续性才决定了城市灾害应急管理内容的这种多层次、多维度的系统结构。根据国内外城市灾害管理的经验，城市灾害应急管理能力的内容大致包括六个方面，即灾害预测与预警能力、社会控制效能、居民行为反应能力、工程防御能力、灾害救援能力和资源保障能力，具体内容如下：
1、灾害监测与预警能力。实践表明，任何一次突发性灾害或危机事件的发生，都必然经历一个危险因素潜伏、危险因素由量变到质变转化、危险因素引燃与迅猛爆发这样一个过程。从危险管理的角度来看，对于危机演化的各个不同阶段，都是可以采取相应措施进行危险规避、控制、转移与更大范围的分散承担。正是因为任何一种灾害都须经过从孕育到发生再到破坏这样渐进的过程，因此，对灾害从孕育到发生的各个阶段进行有效的监测，便成为灾害应急管理的基础性工作。灾害监测就是通过一定的科学方法，对可能诱发灾害发生的各种因素和灾害本身的变化进程进行适时观察、测定，及时了解其活动、变化规律和趋势的灾害管理活动。灾害监测网络是指为了实现对灾害的有效监测而建立的各级、各部门、各地区不同层次的、涉及不同灾种的监测体系，它包括监测技术网络、人员网络、组织机构网络等。通过建立高效的灾害监测网络，实现对灾害及时、准确、全方位的管理，为灾害的预警、灾害预报、灾害的有效处置以及灾后的恢复等阶段工作做好准备。
经过多年的建设 ，目前，我国已建立了从中央到地方的水文、气象、海洋、生物、地震及地质灾害的监测、分析、预报系统，形成了遍布各地、相互交织的灾害监测、预警网络，提高了预防灾害的能力。目前，在气象灾害的监测上，由国家气象局、区域气象中心、省气象台等2600个气象台站形成了全国气象灾害监测、预报系统，利用以计算机为主要手段的实时业务系统、卫星云图接收处理系统、数字化天气雷达和高频电话辅助通信网等先进技术，在全国建起了一个广泛的气象灾害监测预报服务网。在地震灾害的监测上，由1000多个综合和单项台站组成的地震检测网以及“各种前兆手段的大震快速响应系统”、“大区域遥测台网联网”等的建立，提高了我国地震重点检测防御区的监测预报和震情信息反应能力。在农作物和森林病虫灾害的监测上，由3000 多个站组成的农作物和森林病虫害监测预报网，240多个站(点)组成的草原虫鼠预报网，对农作物和森林病虫灾害进行了有效的监测。在海洋灾害的监测上，由国家海洋环境预报中心、四个预报区台、280多个海洋站、验潮站组成的海洋灾害监测预报网，对风暴潮、海浪、海冰等海洋灾害每天进行动态的监测、预报。此外，现有的3500多个水文站、1300个水位站，也建立了水文实时信息采集传输系统和接收处理系统，洪水预报和调度计算系统。这些系统对迅速预测1991年、1998年洪涝灾情都发挥了显著的作用。 此外， 还有森林、草原火灾监测、地质灾害勘察报灾系统等。初步构成了我国以电话、无线电通讯、国际互联网、电视和基层广播为发布手段的预警信息网络，加强了各种地方灾害应急管理系统的建设，为各级政府及时组织防灾抗灾工作提供了有利的支撑。
政府的灾害应急能力首先表现为对各种灾害进行实时的监测和快速、准确的预报，只有做到这一点，才能为有效的减轻灾害打下坚实的基础。灾害监测与预警的内容主要包括：①灾害的识别（监测预报）与初期评估，包括各种可能发生的灾害的类型、规模、性质、人员的伤亡等；②灾害预警系统，即利用灾害应急信息网络，向公众及时、快速发布灾情的能力。
2、社会控制效能。社会控制在灾害应急管理中发挥着动员社会力量和配置社会资源的作用，是实现灾害应急管理目标的关键因素。灾害社会控制系统的基本要素包括三个方面的内容：
（1）以政府为主导的灾害应急管理控制体系。它反映的是当灾害突发时，必须充分发挥政府的领导作用，以便有效地动员和整合全社会抗御灾害的资源和力量。因此，以政府为主导的灾害应急管理协调控制系统，包括政府在城市灾害管理中的职能和作用；城市灾害应急管理机构的设置；城市灾害应急管理规划的制定与实施；城市灾害应急管理资源的配置；城市建设与防灾减灾的协调发展；城市灾害发生后的社会动员、社会恢复及灾后的社会整合等要素。
（2）综合处置和应对突发事件的法律法规体系。法律是实现社会公共利益的重要手段。当灾害发生时，有效的法律法规体系对稳定社会秩序和抗御灾害发挥着重要作用。综合处置和应对突发事件的法律法规体系包括政府灾害应急管理政策法规的设计和实施。主要内容为：一是政府行政紧急权力的确定，它是政府针对各种突发灾害和突发事件，根据宪法、紧急状态处置法、戒严法、战争法、警察法、行政强制法等，做出各种紧急处理措施的权力。它是灾害应急管理中最主要、最重要的手段。二是明确职责划分与追究。当灾害突发时，明确有关政府及其部门、有关单位和公民个人不履行法定职责应当承担的责任。
（3）媒体对灾害控制的作用的发挥。当今世界是一个突发事件频频发生的时代，媒体作为一种重要的社会力量，在政府危机管理中发挥着不可替代的作用。危机对于一个组织和政府来说，可能是灾难，也可能是转机。因为危机的到来，破坏了组织系统的稳定与常态，迫使其重新进行抉择，挽回损失，树立新形象。媒体的作用，就在于按照新闻传播的自身规律对危机处理过程进行干预和影响，促使危机向好的方向转化。媒体介于政府和公众之间，形成了一种三角互动关系，它既受政府制约，又在一定程度上影响政府；既引导公众，又需要满足公众需求。媒体一方面代表公众时刻关注、监视危机处理的进展，另一方面，又作为党和政府的喉舌，传达其声音，树立其形象。因此，在危机突发期，媒体的作用体现在三方面：在激发公众情绪中实现危机传播的基调统一；在设置舆论焦点中塑造政府危机管理的良好形象；在满足公众信息需求中保持社会正常运转。
因此，社会控制效能评价的内容包括政府应急管理政策的设计与实施情况；针对灾害应急的法律和法规制定与实施的完备程度；灾害应急管理组织体系的建立及其发挥作用的情况；灾害应急计划的制定与实施状况；灾害应急预案的制定与实际演练情况；城市防灾规划的设计（城市防洪标准、防洪堤走向、防震疏散、救援通道和场地、消防站布局、重要人防设施布局、地质灾害防护等）；对公众应急知识的宣传、教育、避灾自救的培训、演习以及灾后紧急疏散的效果等。
3、居民反应能力。城乡居民既是灾害应急管理的对象，又是灾害应急管理得以发挥作用的主体。在通常情况下，社会公众是城市灾害直接威胁的对象，是城市灾害的“受体”，此时，社会公众的生命和财产安全是灾害管理的重要对象和内容。同时，社会公众自身的灾害应急意识、灾害预防能力、灾害应急处理能力，又是决定整个灾害应急管理效能的重要因素，因此，从这个意义上说，社会公众还是灾害应急管理过程中能够发挥重要作用的主体。无数实践已经证明，特定的灾害发生时，究竟能在多大程度上对公众的生命和财产安全构成威胁，除了灾害体、灾害源等危险因素外，另一主要因素就是社会公众即灾害受体自身抵御灾害的能力。因此，一个国家或地区高效的应急管理，必须保证有全方位的社会行动，它有赖于全体公民做出响应，有赖于社会各方面的支持和参与的程度。作为灾害受体的个人所具有的抗御灾害的能力，一般表现在三个方面：一是个人对灾害的认识、适应能力；二是个人在灾害条件下的应变能力；三是个人在灾害发生时的创造能力。这些能力越强，其对灾害的整体抗御能力越强，其受灾的损失程度越小。
因此，居民行为反应能力评价的内容主要有：公众对各种常见灾害、次生灾害及其他各种灾害的了解程度；对有效防范和减轻各种灾害损失知识的了解程度、公民灾害准备的措施、灾后进行自救互救的能力、志愿者救灾组织的建立；灾害发生后居民行为的社会疏导与组织能力；灾害对居民心理伤害的内容、特点及灾后的心理复建等问题。
4、工程防御能力。工程防御是政府灾害应急管理得以发挥作用的物质基础，城市灾害防治涉及的内容非常广泛，必须依靠先进的科技方法和工程技术手段，才能使城市灾害应急管理工作有可靠的基础和保障。城市的灾害防御工程既包括那些关系城市社会经济发展和人们生活的基本实体的房屋建筑、其它各种人工厂房、房屋建筑、以及城市生命线等基础设施工程，还包括那些为预防和抗击灾害的即具有专门防御某种或多种灾害功能的特殊工程，如各大江河防汛抗旱工程；重要大城市的防汛、抗震工程；险堤、险库的加固工程；沿海地区的地面沉降防治措施；山区的防塌、防滑工程；国土绿化工程等。而随着现代城市的发展，城市现代化对城市各种工程建筑等提出了严峻的挑战。第一，对超高层建筑提出挑战。超高层建筑虽然是人类智慧的结晶，但由于其固有的缺陷，使其安全性成为全世界难题。第二，加强建筑工程和防灾工程的安全风险评估工作，并应用抗灾性能较强的材料是城市现代化发展的要求。第三，城市对各种工程尤其是生命线工程的依赖程度越来越高，许多现代大城市的生命线系统形成了覆盖全市的、高密度的、层次分明的网络，有些城市生命线系统的拥护少则几十万，多则上千万，一旦发生城市灾害，特别是群发性灾害，不仅会使城市生命线系统工程本身遭到破坏，更重要的是这些灾害及其引发的次灾害会殃及更多的居民的生命和最基本的生活，2003年8月发生在美加的大停电，虽然最终确定不是因为恐怖活动造成的，但仍曾引起了当地人们的极大恐慌，而且再次引起了世界的关注。因此，提高城市的各种设施和工程防御灾害的能力，是增强城市应急管理的最基本的物质和技术基础。
城市灾害工程防御能力评价内容主要包括灾害管理中工程防御的整体能力状况；城乡各种建筑物、构筑物的应急能力状况；城市大型防灾工程的灾害应急能力和抵御次生灾害能力的状况；供水、供电、供气、交通、通讯等城市生命线工程的易损性及灾害应急能力状况；城市灾害工程防御投入的经济效益评价以及城市灾害工程防御中的科技创新、高新技术应用等。
5、灾害救援能力。紧急救援是指国家在发生各种灾害时，政府组织动员全社会救援力量开展的以抢救幸存者生命为主的救援行动。即指灾害发生时，对人民生命财产的急救，对次生灾情的抢险。救灾是一项极为复杂的、社会性的、半军事化的紧急行为。从抢救到医学，从生活秩序到社会秩序，从技术到工程，从决策到指挥，组成了一个完整的救灾系统。根据灾害预测预报意见和灾害区划，需要有组织地采取针对性的综合措施，最大限度地减少灾害损失，以利于灾后重建工作的顺利开展。灾害事件的紧急救援状况直接关系到能否在灾后把国家和人民的生命财产损失降到最低的限度，它是衡量政府效能和社会文明程度的重要标志之一，因此，科学、完备的灾害救援体系是城市灾害应急管理能力的重要支撑。
目前，世界上经济发达国家已基本建成完善的紧急救援体系，先进的紧急救援管理、强大的应急反应与处置能力，体现了政府管理的高效能和政府对救助生命的高度重视，已成为社会文明进步的标志。我国的灾害救援管理主要采用行业管理模式，各部门分别管理本行业的灾害救援工作，并协调相关部门进行支援；对于需要多个部门参与的紧急救援，则由主管部门牵头、相关部门与军队参加，组成部际协调机构；对于大规模灾难的救援，要有国务院组成领导机构，进行统一指挥。主要的灾害救援事务包括：洪水救援、地震救援、生产事故救援、消防救援、医疗救援等。这种模式体现在灾害救援方面的弊处是：一方面，一些部门拥有自己的应急救援队伍，人力、物力、技术资源必然形成重复建设，在城市应急管理的全局看来，造成了严重浪费；另一方面，发生灾害后，需要统一使用救援力量时，各部门自行其是，步伐不一，资源只是简单的相加而无法顺利地实现整合，难以产生协同，不可避免地造成救援不得力的局势。
城市灾害救援能力的评价内容包括灾害救援体系的建设及作用发挥状况；政府灾害紧急救援的政策法规制定与执行情况；灾害救援中社会力量的动员与资源配置状况；专业或职业救援队伍的组织规模、培训情况、资格认证等；志愿者救灾组织的规模、训练等；灾害救援力量的现场指挥协调能力、技术支持能力、后勤保障能力、医疗能力、通讯能力等；快速恢复城市生命线工程的能力等；
6、资源保障能力。全面、充足的资源储备是灾害应急工作的基础和重要环节。城市灾害应急资源也是一个包含内容广泛的概念，它既包括与防灾、救灾、恢复等环节所需要的各种物质资源，也包括与灾害防救相关的技术、人才等资源。实践证明，搞好灾害应急资源的储备，是提高应急综合水平的关键，尤其对提高城市灾害救援能力具有十分重要的意义。
第一，城市灾害应急资源储备，是城市灾害应急管理工作的基础。常言道：“兵马未动，粮草先行”，合理储备灾害应急资源是保障灾害应急管理的重要环节。城市整体的应急管理能力是由城市减灾的硬件、软件及其相互关系等所决定的，它不仅包括统一、高效、权威的指挥体系，而且包括可靠灵敏的通讯网络，牢固实用的防灾救灾设备与设施，快速精干的应急救援队伍以及技术知识精湛的专家咨询队伍等多种应急资源的状况和水平。因此，加强城市灾害应急资源储备，是提高城市灾害应急管理水平的基础。
第二，加强城市灾害应急资源储备是由灾害自身的特定所决定的。灾害尤其是重特大灾害，不仅具有涉及面广、破坏力大的特点，而且具有不确定性、突发性强的明显特征。一般情况下，灾害一来，很难预测会出现什么情况，因此，事先做好各种抗灾救灾的综合应变措施，加强各种资源的储备至关重要。为了最大限度地降低灾害给人民群众造成的损失，保障灾民的生命和财产安全，建立各级应急资源储备体系，一方面可以通过及时预防，消除许多灾害的发生，另一方面可以保证当灾害发生时及时地控制灾害发展的势头。实践证明，灾害应急资源的准备工作越充分，防灾、抗灾、救灾等的效果就越好，把握性就越大。
第三，加强应急资源的储备，也是为了保证受灾地区的应急救助的需要。一般情况下，灾民遇到普通灾害时，都能在当地政府的领导下，通过生产自救得到解决。但是，在遇到重特大灾害时，部分自救能力差的灾民就需要得到政府救灾物资或款项的及时救助，特别是对一些会出现大量人员伤亡的洪涝、地震、强台风、突发性公共卫生危机事件等灾害，更需要建立救灾储备体系，保障能及时提供抗灾的技术、人力和物资支持，从而提高抗大灾的应急救助水平。
城市灾害资源保障能力评价内容包括人力、物力、财力资源的储备，具体包括志愿者救灾组织的分布情况；专业或职业救援队伍的分布情况；应急储备金的设立；地方救灾物资库的建立以及物资的分类、储存管理、运输、调拨使用、回收情况；救援装备的购置和研发情况；社会财物的捐赠管理等。
（二）城市灾害应急能力的综合评价
城市灾害应急能力评价的主要因素是应急管理能力的评价。但是，如果仅评价城市的应急管理能力，而忽略了灾害危险性和易损性等因素，则所得出的评价是缺乏可比性的。这是因为这三个因素之间是相互影响、相互作用的。不同的城市，灾害危险性或易损性不同，则其自身应急管理水平的要求也就互不相同。因此，我们在设计城市灾害应急能力的总评价模型时，要做到既突出重点，又兼顾其他，同时，还能够在此基础上以简洁的形式，反映出诸因素之间的关系。基于以上认识，我们考虑影响城市灾害应急能力的诸多因子应该存在这样一种关系。
图4：城市灾害应急能力的影响因素
三、城市灾害应急能力评价应注意的几个关键问题
实施城市灾害应急评价活动是一项涉及面广、操作性很强的工作，为了在评价体系中摒弃美国和我国各个单灾种应急评价研究中的不足，确保通过评价实现城市灾害应急能力的全面提升，主要应特别注意以下几个问题。
第一，建立国家级标准的城市灾害应急能力评价指标体系，要充分体现我国现有的社会经济条件，适应现有的管理体制特点，同时要保障评价体系具有一定的弹性。
第二，设定城市灾害应急能力的措施体系和规范标准时，既要对城市灾害背景要素进行系统分析，又要充分考察城市的易损性要素；既要对灾害管理硬件要素，还要对灾害管理软件要素以及公众防灾意识等内容进行高度概括和综合评价，才能起到能够强化我国的城市灾害应急管理能力建设预期目的。
第三，城市灾害应急能力评价体系，应该是一个全面综合了手段、过程、效果的评价体系，既有应急的效果、又有体现应急效果的措施和实现过程，最大程度地保证评价的科学性和全面性。
第四，城市灾害应急能力评价要特别重视公众的应急意识要素，使整个评价体系能够实现有形的应急措施和无形的应急意识有效结合，同时将原来单一研究应急措施的一维体系升华到二维体系，这对灾害应急管理的理论的发展也必将是一个巨大的推动。
第五，研究确定城市灾害应急管理能力评价的参照标准。这里所说的“参照标准”，是指在确定的评价范围内通过对若干评价对象的评价而形成的统一标准。参照标准的作用在于它可以在一个确定的评价群体中，用统一的评价尺度对评价对象进行比较，并对其做出孰优孰劣的判断。从操作的意义上讲，没有参照标准的评价是没有比较意义的，只有确定了评价的参照标准，才能找出城市灾害应急管理中的优势和劣势，评价才能起到推动灾害管理工作的作用。
第六，研究构建城市灾害应急管理能力综合评价模型。城市灾害应急管理能力是涵盖自然要素与社会要素、硬件条件与软件条件、人力资源与体制资源、工程能力与组织能力等多方面要素的整体，因而对其评价必然涉及定量分析与定性分析、精确判断与模糊判断等多种方式和数据类型。因此，要首先在总体设计的基础上，对各要素及其指标进行层次区分，根据其各自的分值与基础数据，确定分值的权重作为分析数据的基础，即将多种要素和数据合成一把评价尺子，使不同的评价要素和指标能够在同一尺度下进行比较，避免单一内容评价可能出现的类型偏差，确保评价的科学性和有效性。：
第七，将城市灾害应急管理能力的评价功能与开发建设功能有机结合在一起。对城市应急能力进行评价的目的，是为了找出灾害管理工作中的优势和差距，以便强化城市的应急管理能力建设，因此，评价模型的设计必须将评价功能和开发建设功能有机地结合在一起。从模型设计的角度看，灾害应急管理能力的开发建设可从两个层面上展开：首先是对城市灾害管理中单项要素的开发建设，这可通过设定灾害管理单项评价要素的参照标准，如城市对各种灾害的预测能力、防灾减灾能力等，在单项要素的评价中找出存在差距，然后进行专项治理，以达到强化单项应急管理能力的目的。其次是对城市灾害管理能力综合要素的开发建设，这可通过设定灾害管理综合要素的参照标准，在将某一评价对象与参照群体的比较中找出灾害管理存在的差距，然后进行防灾减灾工作的综合治理，以达到提高城市总体应急管理能力水平的目的。总之，评价是手段，开发建设才是目的，城市灾害应急管理能力的评价模型只要将评价功能与开发建设功能有机结合在一起，才能真正发挥强化城市应急管理能力的作用。
