Prevention and Mitigation of Natural Disaster in Construction of the Socialist New Countryside
王兰民1，2 袁中夏1，2
Wang Lanmin1，2, Yuan Zhongxia1，2
1、中国地震局兰州地震研究所，兰州，730000
2、中国地震局地震预测研究所兰州科技创新基地，兰州，730000
1. Lanzhou Institute of Seismology, CEA, Lanzhou 730000
2.Lanzhou Base, Institute of Earthquake Science, CEA, Lanzhou 730000
摘要
本文分析了我国农村自然灾害的严峻态势和特点，探讨了农村自然灾害防御能力薄弱的主要原因，论述了建设防灾农村社区所需要的公共政策和措施。进而，讨论了建立我国协调统一、高效有序的自然灾害防御体系的问题。最后提出了我国减轻农村自然灾害的必由之路——加强自然灾害研究和在农村实施防灾减灾示范工程，并以“地震安全农居示范工程”为例，阐述了实施示范工程的必要性、可行性、建设目标和内容。
关键词：农村社区，防灾减灾，示范工程
一、引言
以胡锦涛同志为总书记的新一代中央领导集体在执政伊始便提出了“执政为民”、“建设和谐社会”和坚持“科学发展观”的施政理念。这是符合我国经过20多年的经济高速增长后的现阶段国情的，同时，也有利于发挥社会主义优越性，全面建设小康社会。而在所有国情问题中，胡锦涛总书记和温家宝总理一再强调解决好“三农”问题的重要性和紧迫性。因为，我国经济社会发展出现了令人担忧的不平衡，这其中最重要的就是城市和农村发展的不平衡。不仅如此，在某些地方还出现了农村社会观念倒退的情形，迷信思想、宗族制度、陈规陋习又伴随着落后卷土重来。为此，社会主义建设事业中，农村存在的各种问题亟待解决。
同时作为一名长期从事自然灾害研究的科技工作者和一位负责省级防震减灾工作的领导，我深深感到农村自然灾害的严重和农村防灾减灾能力的薄弱，更为农村缺乏防灾减灾意识、灾害管理和防灾指导以及现代社区观念和与环境协调发展的意识而担忧。
从科学的角度而言，农村自然灾害不是不可防御的，而从社会和经济的角度看，切实提高农村对自然灾害的防御能力也并不是不现实的。相反，农村自然灾害的严重，很大程度上与农村缺乏基本的自然灾害防御知识，农村盲目的、不科学的建设与发展是分不开的。而只要引入适当的管理引导机制，同时将自然灾害防御纳入农村发展和建设、教育和宣传之中，农村防灾减灾能力完全可以得到显著的提高，同时也可以保证农村小康社会建设目标的顺利实现。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》将建设社会主义新农村列为今后五年经济社会发展和改革开放的首要重大历史任务，其中，解决农村安全问题为“大力发展农村公共事业”的建设内容之一[1]。并明确提出“坚持‘多予少取放活’，加大各级政府对农业和农村增加投入的力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服务，建立以工促农、以城带乡的长效机制。”本文从建设社会主义新农村和农村小康社会角度，论述了农村自然灾害防御问题。
二、我国农村自然灾害的状况
2.1 我国自然灾害及其对农村的影响
我国的自然灾害灾种多、灾害重，洪涝、台风、地震、滑坡、泥石流、旱灾、风雹等严重自然灾害年年发生。自从上世纪90年代以来，我国年均受灾人口达3.7亿人，农作物受灾面积7.4亿亩，因灾倒塌房屋418.2万间，年均直接经济损失超过1000亿元，灾害损失与上世纪80年代相比高出40%。在发生的各类自然灾害中，洪涝、旱灾和地震造成的损失最为严重，所造成的损失占到损失总量的80%～90%。
2005年我国自然灾害造成的经济损失更是达到了2042.1亿元。这10倍于神舟飞船系列计划的总花费（直到神州六号，总共花费190多亿人民币），相当于2004年陕西省国民生产总值的85％，甘肃省国民生产总值的1.6倍。各类自然灾害共造成2475人死亡，国家紧急转移安置1570.3万人，倒塌房屋226.4万间。
《中华人民共和国减灾规划（1998－2010年）》将我国的自然灾害主要分为如下三大类：
1、大气圈和水圈灾害。主要包括洪涝、干旱、台风、风暴潮、沙尘暴以及大风、冰雹、暴风雪、低温冻害、巨浪、海啸、赤潮、海冰、海岸侵蚀等。平均每年洪涝灾害的受灾面积为1000 多万公顷，成灾面积在500万公顷以上，时间主要集中在夏秋两季；干旱的受灾面积2000多万公顷，成灾面积约1000万公顷，多发生在春秋两季；每年登陆台风约7个，主要集中在东南沿海一带；风暴潮是对我国威胁最大的海洋灾害，历史上最严重的一次风暴潮曾夺去10多万人的生命；沙尘暴、冰雹、暴风雪、低温冻害等其他灾害损失也相当严重。
2、地质、地震灾害。主要包括地震、崩塌、滑坡、泥石流、地面沉降、塌陷、荒漠化等。我国是地震多发国家，二十世纪我国发生的破坏性地震占全球1／3，死亡人数高达60万，占全球1／2。1949年以来，因地震死亡近30万人，伤残近百万人，倒塌房屋1000多万间 ，其中，1976年唐山发生震惊世界的7.8级强烈地震，造成24.2万人死亡，16.4万人伤残；全国崩塌、滑坡、泥石流灾害点有41万多处，每年因灾死亡近千人。全国荒漠化土地面积262万平方公里，土地沙化面积以每年2460平方公里的速度扩展，水土流失面积超过180万平方公里。生物灾害。全国主要农作物病虫鼠害达1400余种，每年损失粮食约5000万吨，棉花100多万吨；草原和森林病虫鼠害每年发生面积分别超过2000万公顷和800万公顷。
3、森林和草原火灾。1950年以来，全国平均每年发生森林火灾1.6万余次，受灾面积近百万公顷。受火灾威胁的草原2亿多公顷，其中，火灾发生频繁的近1亿公顷。
总体上来讲，我国自然灾害所造成的人员伤亡和经济损失的大部分来自农村地区。以地震灾害为例，二十世纪，我国破坏性地震大多数发生在农村地区，地震造成的死亡人员近60%为农村人口。1920年宁夏海原8.5级地震造成23.5万人死亡，1927年甘肃古浪8级地震造成10万人死亡，1966年邢台7.2级地震造成8千多人死亡,1970年通海7.8级地震造成1万5千多人死亡[2]。地震造成房屋倒塌是农村地区人员伤亡重大的直接原因，而且，直接经济损失的85%-97%也来自房屋破坏。因此，地震是威胁农村居民生命和财产安全的突出自然灾害。在我国北方西北和华北的干旱，淮河和南方长江流域的洪灾几乎年年发生，而且构成了经济损失的主体，但是这些灾害几乎全部都影响的是农村地区。
农村频繁的灾害和建设与发展的相对缓慢，使得不少地区的农村经济长期难以得到改善，如何解决贫困问题成为全面建设小康社会的主要障碍。自从上世纪90年代以来，我国农村平均每年土地受灾面积在4500～5200万公顷，成灾面积每年在2500～3000万公顷之间，以我国人均3亩地计算，那么成灾影响的农村人口约在1.2～1.5亿之间。而以目前农村平均每人纯收入3000元，农村承担灾害损失90％计算的话，那么2005年农村自然灾害损失相当于丧失了6000多万中国农民的纯收入，也就是相当于每40个农民中，有3个丧失了当年的纯收入。由此看来，我国自然灾害的重灾区，也多数是国家级的贫困县，二者之间的关系十分明显。自然灾害给我国农村发展带来的负面效应不可低估，而进入21世纪后，面临着全球气候变化，生态环境恶化，以及工业化和农村建设的迅猛发展，我国面临的自然灾害形势将更加严峻，对农村自然灾害的防御已经到了刻不容缓的地步。不处理好自然灾害防治工作，不仅农村经济建设受制，国家全面发展难以实现，而且还会带来严重的社会隐患。
2.2、我国农村自然灾害的特点
2.2.1 灾害分布广，灾情日趋复杂
我国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，灾害种类多、发生频率高、 分布地域广、造成损失大。特别是进入90年代以来，自然灾害造成的经济损失呈明显上升趋势，已经成为影响经济发展和社会稳定的重要因素。我国北方地区干旱、地震、沙漠化、冰雹等灾害比较严重，而南方的洪涝、台风、赤潮等灾害比较严重。几乎所有省份每年都遭受到严重的自然灾害。
此外，不仅狭义上的自然灾害如地震、洪涝、干旱等所造成的损失有增加的趋势，而且由于生态破坏、环境污染所带来的次生和延伸意义上的灾害也越来越严重。以酸雨为例，我国酸雨分布地区已经接近国土的一半以上。这对于农业和人身健康都有着不可低估的恶性影响。在北方的河北、陕西、甘肃、山西、宁夏、内蒙和新疆地区，每年因生态破坏和环境变化而导致的沙漠化使数千公顷的土地被沙漠吞没。诸如此类灾害虽然在直接的自然灾害统计中难以反映其灾害损失程度，但是其效应却是长期积累的，后果将十分严重。
2.2.2 我国自然灾害具有明显的分带性，多数自然灾害的分布相对集中。
总体来看，我国自然灾害的空间分布有东西分区、南北分带、亚带成网的特点。
从西向东，大体以贺兰山一龙门山一横断山和大兴安岭一太行山一武夷山一十万大山为界分三大区。西区是高原和山地，地壳活动强烈，新构造运动强度大，气候温差大，寒流强，地形复杂多样，割裂严重，因此地震、冻融、雪灾、冻害、雹灾、泥石流、沙漠化、旱灾、森林灾害较为严重；中区是高原和平原之间的过渡带，气候属于干旱或半干旱气候，丘陵、缓山地和盆地比较多，自然灾害以山地地质灾害、水土流失、旱灾、洪水、雹灾和森林灾害为主；东区则是我国海洋与海岸带灾害、平原地质灾害、旱灾、涝灾、洪水、农作物病虫害最为严重，其中某些地带如东南沿海和郯庐断裂带也是强震易发生地带。
从北向南，阴山一天山、秦岭一昆仑山、南岭一喜马拉雅山等巨大的山系横贯我国大陆。沿这些山系，山地地质灾害、水土流失、森林灾害严重。同时，从北向南气候分区从寒带向温带再向亚热带变化，气候多样，因此，山系两侧和江河流域气象灾害有规律分区，这些地带是我国洪水、旱、涝、平原地质灾害、土壤沙化和农作物病虫害最为严重的地带。此外，中国东部地壳南北的差异较大，地震活动差别也很大（图1，图2）。我国地处亚洲季风气候区，降水不仅具有明显的季节性和地域性，而且年际变化很大，由此引起的干旱，除具有普遍性外，还具有明显的季节性和地域性。全国各地皆以冬春旱或春旱发生的机会最多，持续时间最长。干旱出现频率在40％以上，华南和西南地区达50－60％以上（图6）。最严重的是冬春连旱，大旱年一般都属冬春连旱的情况。其次，我国干旱具有明显的地域性。东北地区由于降水比较稳定，干旱出现较少；黄淮海地区的降水变化大，干旱频率全年各季均较多；华南地区干旱主要集中在冬春和秋季两个时段；西南地区则主要集中在冬春和夏季两个时段。
我国主要自然灾害分布和区划如图1—图6所示。
图1、中国历史震中分布图
图2、中国地震灾害危险性区划
图3、中国滑坡分类图
图4、中国农业灾害构成分布
图5、中国雨涝灾害区划
图6、中国干旱灾害区划
在每一种自然灾害大的分布带中，还可以进一步分出若干亚区或亚带。这些亚带（区）的空间分布受气候带、地质构造、山系、水系的控制，从而相互交织形成网状分布。
此外，不同省区之间的自然灾害程度也存在较大的差别。《中华人民共和国减灾规划（1998－2010）》将我国不同省区按照自然灾害程度分为三类地区。第一类地区有7个省、自治区，主要分布在西部，少数在北部。此类地区自然灾害直接经济损失的绝对值较小，但由于经济欠发达，直接经济损失率(即灾害直接经济损失与国内生产总值之比)为中等或较大，抗灾能力较弱。此类地区大部分是我国的严重干旱区，人口密度较低。主要灾害是干旱、雪灾、地震，其次为沙尘暴、滑坡、泥石流及山洪，对农牧业生产影响较大。第二类地区有16个省、自治区、直辖市，大部分分布在中部，少数在东北、华北、西南等地。此类地区经济发展、自然灾害直接经济损失和抗灾能力为中等水平；北部受极地反气旋影响较大，南部为亚热带多雨区，是我国大江大河的中游地区；人口密度中等或较大。主要灾害是干旱、洪涝、地震、冻害、风雹、农业病虫害，其次为滑坡、泥石流和森林自然灾害，对农业、工业、交通运输业影响较大。第三类地区有8个省、直辖市，主要分布在东部沿海地区。此类地区自然灾害直接经济损失的绝对值较大，但由于经济较发达，直接经济损失率为中等或较小，抗灾能力较强；受副热带高压与热带气旋影响最大，是我国大江大河的下游地区；人口密度大。主要灾害是洪涝、干旱、台风、风暴潮，其次为地震、冰雹、地面沉降。
2.2.3、我国农村自然灾害有加重的趋势
根据2000年前后，科技部、国家计委、国家经贸委灾害综合研究组对21世纪初自然灾害发展趋势的预测，我国主要自然灾害将呈不断加重的趋势，干旱缺水将成为最严重的自然灾害；洪水和海洋灾害、生物灾害损失将继续增长；地震将进入新的活跃时期；崩塌、滑坡、泥石流不但造成日益严重的危害，而且将加剧水土流失，破坏生态环境；土地沙漠化、地面沉降、海水入侵等灾害将继续增长。初估农田受灾面积，一般年份达2000万公顷，严重灾年达3000万公顷以上。其次，随着人口增长和经济发展，自然灾害的破坏效应将更加广泛，财产损失增加，每年灾害直接经济损失将达2000--3000亿元，甚至更多；另一方面，人口压力和资源、环境负荷将进一步加重，从而使多种自然灾害，特别是人力资源灾害进一步严重。再之，自然灾害与资源、环境问题相互交织，恶性循环，成为社会经济发展的严重障碍。我国淡水、土地、森林、草地资源形势在短期内难以缓解，陆地生态环境与海洋生态环境恶化，这些问题与自然灾害相互促进，同步增长，对社会经济可持续发展造成了深刻又深远的影响。
2.2.4、自然灾害中的人为因素迅速增长
随着我国经济的快速增长，城市化、产业化和大规模建设的发展，给区域生态和环境带来了很大的压力。尤其是，我国许多地区的产业技术水平落后、地方环保意识淡薄，经济发展中的环境和资源消耗惊人，在这种局面下，生态破坏、环境恶化，水源枯竭等一系列人为诱发或者加重的自然灾害发生频度迅速上升，可持续发展成为问题。
在这种局面下，中央提出“科学发展观”的指导方针，应该说是对症下药，有着十分重要的现实意义。和许多自然灾害不同的是，人为诱发或者加重的自然灾害对人类社会的影响更大，后果更严重。
2.3、农村自然灾害带来的问题
农村自然灾害严重制约了农村脱贫脱困和小康社会建设。主要体现在以下4个方面。
1、农村经济恶化，贫困人口增加
由于农村自然灾害严重，造成某些地区，特别是西北和西南地区的农村经济长期未能有显著的发展，进而使脱贫致富无法实现，甚至在某些情况下，严重的自然灾害使贫困人口反而增加。拿地震灾害而言，一次强地震灾害，可以使农民家庭丧失最主要的财产——房屋，如果不是政府的大力救助，农村地区往往无法应对地震灾害带来的严重后果。
2、由于经常遭受灾害，部分地区靠政府救济生活，逐渐丧失了自力更生的能力
在经常遭受自然灾害的地区，经济畸形发展，财政成了样子，当地政府往往将上级政府救济和扶贫款项作为依靠，久而久之产生了依赖救济的心理，丧失了自力更生、脱贫致富的信心，这对于全面建设小康社会可以说是极为棘手的问题。
3、农村盲流人口增加，带来许多社会问题
在某些情况下，因为自然条件恶劣，使许多农村群众对种地不再有任何幻想，十年九灾，辛苦而无收入，所以许多人沦落到以乞讨、赌博等不良行为谋生。据有关报道，甘肃岷县某个村子，因为自然条件恶劣，灾害频繁，所以陆续有人以乞讨为生，进而发展到全村户户乞讨，小孩辍学跟着父母外出乞讨。这虽然是一个范围不大的事件，但是从这个事例也可以看出，农村防灾减灾做不好所带来的潜在社会问题。
4、落后思想滋生，封建迷信等卷土重来
自然灾害严重，必然引起人们对自身能力的怀疑，而防灾文化还不够发达的农村地区，这种怀疑往往给封建迷信思想的滋生提供了沃土。在自然灾害严重的贫困地区，我们在调查中往往发现，老百姓不仅仅是经济上的贫困，而思想上的落后才是更为可怕的，因为它直接影响了农民群众积极生活，努力建设家园的能力。正如列宁所说“没有正确的思想就没有正确的行动”，封建迷信的盛行给各类丑恶现象和社会毒瘤提供了繁衍猖獗的温室，如果不及时改变这一现象，新中国成立以来在农村文化建设方面的成果将在部分地区消失。
三、我国农村地区在防御自然灾害方面存在的问题
3.1 对防灾和环保重视不够，盲目开发建设和生态环境破坏加重了自然灾害
我国近乎30年的经济发展，在本世纪以前基本上是以粗放型经济为主的。这就是说产业技术水平较低，能源和资源消耗大，对生态环境的负作用明显。而自然灾害严重地区其生态和环境系统的调节能力更为脆弱，一旦遭受破坏，很难在较短时间内得到恢复，甚至无法恢复。这一点在我国北方地区已有惨痛的教训。以新疆土地沙漠化为例，在仅半个世纪的时间，塔里木盆地沙漠化土地面积扩大了8600km2，其中44.8%的沙漠化土地面积系不合理的农垦破坏地表植被所致，40%为水资源利用不当造成。而由风力作用沙丘入侵所形成的沙漠化土地面积只有15.2%。这说明，新疆近代沙漠化土地面积迅速扩大的主要原因是不合理的人为活动。现在沙漠化土地每年扩大的速度，约相当于近2000年历史时期中年平均扩大速度的17倍以上。目前，新疆的土地沙漠化还在蔓延，据专家推测，在塔克拉玛干沙漠数千公里的风沙线上，流动沙丘每年正以5-10m的速度向西南和东南方向推进；古尔班通古特沙漠的流动沙丘，也以每年0.5-2.5m的速度向南缘绿洲扩展。据不完全统计，目前新疆沙漠化土地面积仍以每年约400km2的速度在扩展，每年约有66.67×104hm2农田遭受风沙危害，每年因风沙造成的直接经济损失达25×108元以上，人工绿洲的生态安全和正常发展受到严重威胁。同样的情况在内蒙古、甘肃等北方靠近沙漠的省区也存在。
美国环境科学家近日在一份报告中对新世纪的人类生活环境进行了一次全面预测，并指出，21世纪人们将被出乎意料的环境巨变所震惊。在这份题为《2000年的世界》的报告中，科学家指出，通常在人们的头脑中，环境的变化常常是缓慢且可以预知的。然而在经历了过去一个世纪的气候与环境异变后，我们很难再持这样的观点。报告认为，新世纪地球环境主要变化的一个方面就是自然灾害和人类活动的连锁反应。人类不节制地开发自然的行为使自然界所承受的压力越来越大，有可能出现各类灾难，尤其是各类灾难互相影响，互相加剧，互相激发，形成灾难的恶性循环链。因此，对于生态环境恶化所带来的后果应该考虑到经济发展中去。经济发展一方面是看速度，另一方面也必须看经济发展的“质量”——包括其环境、资源和能源消耗比例。
3.2 缺乏协调统一的防灾救灾工作体系和机制
目前我国的防灾、救灾和灾害研究分散在不同的部门，相互之间缺乏协调和统一行动的机制，因而造成防灾救灾措施乏力、部门配合不好以及研究、政策和管理不配套的局面。以地震和地质灾害而言，分别属于国土资源部和中国地震局管辖范畴。但实际上，地震和地质灾害的研究在许多方面都是相通的，基础资料和基本的工作思路乃至研究区域和研究的基础内容基本相同，但是因为缺乏统一和协调，造成灾害研究投入分散、重复，不能集中攻克重要的灾害研究问题。从防灾的角度而言，目前我国的防灾管理和规划基本上是依托中央部门进行的，防御不同的灾害要涉及到从中央到地方的不同部门，因此，要制定和执行统一的综合性防灾规划是非常困难的。从应急救灾而言，不同灾害救灾涉及的主体部门也不相同，临时的应急协调机制虽然有相关的规定，但是毕竟难以做到高效有序，若遇部门本位主义影响，更会给应急救灾工作带来许多困难。从灾害救助效果看，由于农村防灾减灾缺乏统一的长期规划，部分地区灾害经常发生，政府不同渠道多次投入防灾救灾经费，然而对自然灾害的综合防御能力却没有显著提高，长期减灾效果并不明显。
3．3 可持续发展观尚未完全建立，相关政策有待完善
目前，一些地方政府在发展经济的过程中，片面追求增长速度和建设规模，忽视可持续发展问题，短期行为和盲目开发建设直接或者间接地危害到生态环境，其长期累积效应会导致自然灾害加重，严重时可将经济建设的成果抵掉。上个世纪50年代末到60年代，在当时大搞农田水利建设号召的鼓动下，河南省内修建起数百座水库，建设这些水库时没有考虑任何生态和环境问题，而是以蓄水为主，缺乏排水河道考虑。其灾害后果是，1975年河南大暴雨引起数十座水库崩溃，民房倒塌百万间以上，死亡人数也为建国以后水灾死亡人数之最。因此，地方政府的经济发展指标应当同时包含自然灾害防御和环境保护问题，否则，短期和片面的经济发展可能会导致自然界以灾害的方式惩罚人类。另外，我国一些地区乡镇企业的迅速发展也加剧了农村环境的恶化。而地方政府往往和乡镇企业之间存在密切的利益关系，因此，在环境污染治理上力度不够。一些乡镇企业经营管理水平较低，从业人员素质不高，生产工艺和设备技术陈旧落后，成为农村环境最大的污染源。厂区污染源与农田、农村居民区交织在一起，直接污染严重，危害极大。往往是一家小造纸厂、小印染厂污染一条河，一个小冶炼厂、小采选厂毁掉一座山。在这种情况下，一旦自然灾害发生，环境失去了应有的调节防御能力，灾害必然会被加重，灾害频度也会增高。
3.4 农村社区建设和管理松散，缺乏科学的防灾意识
在自然灾害严重的中西部地区，农村公共管理工作随着联产承包制的实施而被弱化，另一方面，经济发展滞后也使农村社区建设缺乏有效管理。公共生活是构成一个社区生存环境的重要因素。人类发展史证明，生产力越不发达，公共生活对于维护社区安全的效用就越大。中国农村分田到户之后，尽管农民的个人收入有所提高，但是，由于集体的保护机制和由集体支撑的公益资源与公共生活尚不健全，农民处在不安全的环境当中，农村社区建设和公共管理并没有随收入的提高而改善，甚至一些农村社区的生存环境恶化，其综合防灾能力下降，受灾害威胁最大的是贫困农民。
对救灾而言，农村社区既是灾害防御的主体也是防灾措施落实的基础。如果农村社区管理涣散就不可能有好的综合防灾和自救互救能力，国家的防灾政策也无法得到较好的落实。在某些突发情况下，比如地震灾害，农村社区组织的缺位将带来混乱和不确定社会行为，这会给救灾和社会治安以及重建工作带来极大困难。
三、提高农村防灾减灾能力所需要的公共政策
3.1 建立统一的国家防灾机构，将灾害研究、预报、预警、预防和救灾有机结合起来
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中将“加强各种自然灾害预测预报，提高防灾减灾能力。”作为保障人民群众生命财产安全，推进社会主义和谐社会建设的重大任务之一。中国政府将把灾害综合风险管理纳入国家“十一五”发展规划中。中央有关部门和地方各级政府正在制定各项防灾减灾的中长期规划和“十一五”规划，这将会进一步强化各级政府和有关部门的防灾减灾能力建设，落实将防灾减灾纳入社会可持续发展的各项措施，全面提高国家和各级政府的综合防灾减灾能力。2005年1月，国务院决定将“中国国际减灾委员会”更名为“国家减灾委员会”，减灾救灾领导体制进一步健全，成立了由18名院士及著名专家组成的专家委员会，国家减灾专家咨询机制初步建立；24小时灾情监测机制初步建立，中央各涉灾部门的月度灾情会商机制进一步完善。环境与灾害监测预报小卫星星座地面系统建设项目得到国务院的批准，防灾减灾科技水平明显提高；启动“社区减灾平安行”活动，组织编写了《避灾自救手册》丛书和《紧急救援》宣传片，广泛开展社区减灾宣传活动，全民减灾意识明显提高；《上海合作组织政府间救灾互助协定》正式签署，积极参加世界减灾大会，成功举办了第一届部长级亚洲减灾大会，对11个海啸受灾国的31名减灾救灾官员进行培训，组织了我国对印度洋地震海啸灾害和巴基斯坦地震的政府间和民间的救灾援助，国际减灾合作领域不断扩大。诸如此类举措，都表明随着我国经济发展，国家对防灾的重要性有了更全面和更高的认识，防灾管理和防灾政策得到了进一步的加强和完善。但是，我国是一个自然灾害分布广泛、灾害发生频度较高、防灾能力仍较薄弱的发展中国家，农村地区的灾害环境更是复杂多样，当地自然环境、民族风俗习惯、文化传统各不相同，要提高农民防灾意识，调动农村防灾减灾积极性，仍有很长的路要走。
2005年颁布的《国家自然灾害救助应急预案》规定，国家减灾委员会为国家自然灾害救助应急综合协调机构。但是，国家减灾委员会的具体职能、部门协调功能和工作机制还有待进一步完善和加强。以美国和日本为例，美国有综合灾害防御协调结构联邦紧急事务管理局（FEMA），日本有气象厅（JMA）。我国的国家减灾委员会目前还只是一个雏形。如何建立相应的工作机构，进一步完善其功能，是急迫要考虑的问题。
其次是将研究、预报、预警、防灾和救灾有机结合起来。可以设立一个统一的灾害研究、预报、预警和防御机构，一方面促进不同灾害研究的统一和协调，另一方面也可以加快将科研成果向实际应用的转化。新世纪减轻自然灾害，改善人类生活，特别是我国农村防御自然灾害，建设美好社区必须依靠科学技术。我们无法阻止地震或台风发生，也无法不让火山爆发，但我们可以应用所掌握的科学知识和技术提高房屋和桥梁的抗震能力、抗风能力，准确预报火山喷发和气旋运移，并安排当地居民在收到这类预警后采取适当的应对措施。过去30年来，关于自然灾害强度和时空分布的科学认识以及研究技术手段突飞猛进，由于人们大大提高了对自然现象及其影响因素的理解，发展了抵御各种自然灾害的技术。但是我们仍不能准确预知大气、地质、水文、生物等自然界所形成的所有灾害和其危害。因此，防灾减灾的必由之路只能是在统一规划下，加强对各种自然灾害形成演化机理、预测预警方法和防御救助技术的长期研究。在发展全球气候模型与其大规模用于气象测报方面所取得的重大进展和日新月异的结构抗震技术在减少地震造成人员伤亡方面所取得的显著成效已经为我们展现了大有希望的前景。
3.2因地制宜，将农村防灾减灾纳入国民经济与社会发展规划中
在我国减灾规划中，也强调了农业和农村减灾。并且明确指出要在2010年达到如下目标：基本解决长江、黄河水患，其他主要江河水患得到有效控制，北方部分地区严重缺水的矛盾得到缓解，基本控制水土流失、荒漠化、土壤次生盐渍化和草场退化的加速趋势，减轻海洋灾害对农业的影响。农业的灾害设防达到抗御中等自然灾害的水平，减灾科技成果得到广泛应用，村镇建设及乡镇企业的抗灾能力也达到相应水平。通过农业综合减灾工程建设，提高农业和农村的综合减灾能力，使农业生产的自然灾害损失率大幅度降低，农村人员因灾伤亡人数明显减少。但是，目前减灾规划还没有较好地与国民经济和社会规划结合起来。虽然，单纯的减灾规划目标明确、措施配套，但是因为没有纳入各级政府国民经济发展规划之中，致使其实施缺乏足够的政府支持。
其次，各级地方政府制定的减灾规划对农村社区的关注程度不够。广大的农民群众是做好农村防灾减灾工作的主体。各级政府应该将防灾减灾工作延伸到农村基层，让农民直接参与，让农民从中得到实惠，这样农村的减灾工作才会有效率、有效果。政府防灾减灾经费一般来说是较少的，如果能够打破传统观念，直接把部分防灾减灾经费落实到农村，用于对农民防灾减灾具体行动的政策性引导，一定会受到事半功倍的效果。各地实施的地震安全农居示范工程已经在此方面收到了良好的效果。
3．3 地方政府防灾减灾的重点应该放在农村
目前，中央政府的防灾减灾重点在于大中城市、重大工程、基础设施工程、生命线工程、跨省区大的自然灾害和各类灾害的监测预报与科学研究。实践表明中央政府在国家防灾减灾工作中的定位是适当的。相对而言，地方政府则应把防灾减灾的重点放在中小城镇和农村，特别是县级以下政府应加强在农村地区防灾减灾工作中的职责。农村设防区域大、薄弱环节多、问题复杂，政府投入往往只是杯水车薪，如果地方政府忽视防灾那么有限的防灾投入很可能起不到任何实质性的作用。而如果地方政府重视，将这点经费用运得当，并且和其它农村政策相结合，那么农村社区的防灾工作局面就会大不一样。
地方政府，尤其是县以下政府的防灾减灾职能还不健全，其行动很大程度上依赖上级政府的规划和项目，结合当地情况，主动实施防灾减灾计划的意识和职能还不够。其次，这些地方政府与中央防灾机构的衔接还不够好。比如，中央直属减灾部门的工作需要地方配合时，地方政府并没有完全把防灾减灾作为自己的职责，在人员、经费上给予必要的保障，致使中央防灾机构的工作在基层难以落实。因此，地方政府在农村防灾减灾工作中的角色需要进一步转变，这包括：1、加强地方政府防灾减灾的职能和公共管理；2、建立地方政府与中央防灾机构在地方防灾减灾工作上的衔接机制。
3．4 坚持科学发展观，建设环保防灾型农村社区
我国“十一五”规划将强调科学发展观。农村防灾减灾工作也是一个需要重视的可持续发展问题。随着我国人口的增加和农村发展，农村环境的负荷将进一步增加，这给生态环境保护带来了更多的问题。为此，要在农村工作中切实贯彻科学发展观，不能为短期发展而牺牲长远利益，而是要给子孙后代留下可以生存的环境。
随着“十一五”规划的实施，农村建设将得到进一步发展，农村面貌将会发生重大变化。此时，一定要从开始就重视科学技术和科学观念的应用。农村建设不能再走盲目建设、缺乏管理、缺乏科学指导的老路。科学技术在农村自然灾害防御中的普及和推广，一方面要依赖于政府的防灾减灾政策，另一方面也应当将防灾减灾与农业生产、农村规划和社区建设结合起来，使防灾减灾工作成为农村工作一个重要部分。事实上，扶贫计划、增产计划、农村水利计划等等许多工作都同时和农村防灾减灾工作有密切的关系，只有将这些计划与防灾减灾相结合，防灾工作才能具体落实，农村发展才会符合可持续发展的要求。以农村民房建设为例，最近10年以来，即便是在西部农村地区，农村民房建设也有了较大的改善，每户民房建设投资也高达数万元以上。在这种情况下，农村民房建设完全可以引入一些抗震、防洪、防滑坡和泥石流的规划与设计，但是由于缺乏指导与管理，在数次破坏性地震中，新型民房虽然美观、造价高，但是抗震能力却十分薄弱。这说明，经济发展和农村建设水平的提高并不意味着其防灾减灾能力的提高。再之，在农村盲目使用农药，造成不少地区出现了抗药性的病虫害，农药大量使用的结果不仅对健康构成威胁，而且还使病虫害增加。最近不少地区已经意识到这个问题，并开始采用生物链来消灭病虫害，反而一举两得。
3．5 充分利用市场机制，促进农村发展，逐步提高农村建设水平
市场经济给农村地区防灾减灾工作带来了新的选择。减灾的结果是效益，只要是有效益的事情，都可以探索利用市场机制获得支持和发展。
首先，需要增强农民市场介入能力，使其能够利用市场，获得减少自然灾害风险的帮助。农业灾害保险在我国还处于探索阶段。在发达国家，自然灾害保险比较普遍。国家应该制定相关政策，有选择地鼓励自然灾害保险。而自然灾害保险的发展，必然会带动相关自然灾害研究和防灾技术的进步。
其次是加强农村金融政策研究与制定，让农民有获得优惠贷款的渠道。农村采用新技术或者实施防灾农业生产活动，往往需要小数额的资金，而农村在贷款方面还存在许多困难。国家可以考虑对农村进行适当的小额贷款优惠，让农村能够加快新技术推广的步伐，从而推进农村自然灾害防御能力建设。
再之，国家出台政策性激励措施，让农村减灾工作有管理、有指导、并给农民带来收益。虽然，强制性的政策已经不适合目前的农村，但是利导性的政策还是必要的。如果能够将国家的农村政策与农村防灾减灾、农村社区科学合理规划与建设、良性发展结合起来，那么许多工作可以收到事半功倍的效果。不仅农村经济发展了，而且农村的生态环境也会改善，防灾减灾能力也将提高。
最后，需要加强农村建设管理，提高农村建设水平。农村社区将在今后20年发生翻天覆地的变化。目前除了少数地区，我国农村地区的建设还缺乏管理和指导，农村建设比较盲目混乱，这必然带来加重自然灾害、破坏生态环境的隐患。在某些地方，因为大量开垦河滩空地、淘砂挖石等，已经造成了局部生态环境失衡，物种消失的速度明显加快。据观察，与50年前相比，我国农村地区生物物种的消失已经超过100多种。就以作者经历而言，许多小时候常见的鸟类、地方特色水果和植物，已经很难见到了。因此，农村建设的发展需要加强科学管理和良性政策的指导。
3.6 加强农村素质教育，提高农民防灾减灾意识
农村教育要更加重视素质教育。因为，农村孩子接受教育的时间较短，尤其在西部地区，80％以上的孩子接受教育程度不超过初中水平。而目前农村使用的教材还没有真正和农村素质教育结合起来。作者认为，可以考虑在初中阶段采取分流的方式，使部分农村孩子直接接受为期4年左右的职业和生产教育。在农村开展广泛的职业教育有利于尽快提高新一代农民和进城务工人员的综合素质。同时，也会提高农民的防灾减灾意识。
其次，农村文化水平较低。农村学校就是文化中心。所以农村学校的角色不仅是单纯的教育，而且还应该有社会科普宣传教育的功能。通过学校，加强包括防灾减灾内容的科普宣传教育，破除封建迷信思想，才能使防灾减灾知识家喻户晓。特别是在不发达的西部农村地区，学校有着特殊的优势。第一，农民对学校教师较尊重，第二，学生是最好的传媒载体，第三，学校是公益性机构，不会过多干涉农民权益问题，因此二者之间的交流容易进行。以学校为地基实现农村地区的社区减灾就是要以多种形式开展减灾教育，提高农民减灾意识，推广减灾科技，改善备灾和灾后救援能力，从而实质性地提高我国的减灾整体水平。
四、农村社区防灾减灾的必由之路
4.1 加强自然灾害研究和防灾技术应用
对灾害形成、发生和发展的时空分布规律，灾害－环境－人类相互作用，灾害－经济－社会综合减灾防灾框架、灾害监测和预测研究等基础理论的研究是一项长期而艰巨的任务，应进一步增加重大项目的设置，集中力量攻克科学难关；积极推进防治重大灾害的应用科学和高新技术研究，同时健全减灾科技成果的转化和应用制度，推动实用科学技术如卫星遥感、地理信息系统、全球定位系统等高新技术在减灾领域的广泛应用，以之加强对重大灾害的监测和预警，提高灾害信息采集和快速处理水平，做好灾害评估工作，建立减灾信息的共享和实时处理系统。通过这些系统性的重大攻关项目，争取在灾害预测、预警、预防能力方面取得较大的进展。
除了重大攻关项目而外，也应增加对自由申请项目的投入。因为，自然灾害所涉及的研究领域众多，学科交叉复杂，而且某些方面有待原始创新的认识才能取得进展，这需要多种创新性的研究。自由研究项目则具有创新自由的优势，通过自由项目的研究，可以为寻找突破点打下基础，以便组织更高级别的攻关研究。
4.2 建立区域性综合灾害研究和防御中心
前面已经谈过，我国自然灾害具有明显的区域性，而且部门之间灾害研究比较分散，相近灾害研究所需要的资源不能充分共享，也影响了以有限的投入获得最大研究收益。建立具有特色的区域性综合灾害研究和防御中心将集灾害研究——灾害监测——灾害防治和救灾咨询为一体，从而可以提高研究的效率，增加数据和成果的共享，加快研究成果的应用和转化。该类区域性研究机构也可以隶属相应的防灾减灾政府职能部门，从而使得政府防灾减灾职能部门能够以综合灾害研究和防御中心为依托，建立起完善的灾害监测－研究－防御－救灾工作体系。
建立综合灾害研究和防御中心也有利于精简事业单位机构，集中研究投入，建立一支更加精良、高效、高素质的自然灾害科研和咨询专家队伍。因为，就自然灾害而言，某些灾种在一定区域相对集中，那么将区域性防灾中心建立在适当的地区将具有天时、地利、人和的优势。目前我国自然灾害研究机构的设置有“聚、泛、散”的缺憾。所谓“聚”就是几乎所有的重要自然灾害研究机构都集中在远离自然灾害地区的大城市。“泛”就是某些机构设置和工作布局并没有考虑自然灾害的分布规律，多灾地区机构设置不足，工作重点不突出。“散”就是类似甚至同类科研机构隶属不同部门，相互之间缺乏合作，造成资源和人员的浪费。建立区域性综合灾害研究和防御中心则可以避免上述不足。
4.3 实施防灾减灾示范工程
研究成果的应用，防灾效果的检验，都要需要实践。以往，研究部门只顾研究，防灾部门只管规划，救灾部门只管救援行动，这样不能及时将研究成果社会化、防灾和救灾科学化。而且，防灾减灾的效果如何，如果没有一个检验的机会，很难向广大的农村地区进行推广。所以，防灾减灾示范工程既是科研成果的试验站和转化站，也是防灾减灾政策和措施的实验场和推广站，对防灾减灾的社会意义重大。希望，国家能够加大这方面的投入力度，通过农村防灾减灾示范工程建设，转变农民传统观念，推广防灾减灾科学技术，提高农村防御自然灾害的综合能力，建设社会主义新农村。
五、地震安全农居示范工程
为了有效减少地震在农村地区造成的人员伤亡，在农村地区实现我国2020年的防震减灾奋斗目标，按照中共中央关于制定”十一五”规划的建议和《国务院关于加强防震减灾工作的通知》（国发〔2004〕25号）的具体要求，中国地震局在组织编制的国家防震减灾规划中，将地震安全农居示范工程列为“十一五”规划的重大项目，并组织了该项目建议书的编写，通过示范工程建设，以推动全国地震安全农居工程的实施。现将该示范工程作为农村防灾减灾示范工程的一个样板，介绍如下。
5.1 项目建设的必要性
实施地震安全农居工程是践行“三个代表”重要思想，落实以人为本科学发展观，构建和谐社会的必然要求和具体行动。实施农村民居地震安全工程，事关人民群众的生命财产安全和切身利益，事关农村的社会稳定和城乡社会的和谐发展，也是新一代中央领导集体以人为本执政理念的充分体现。本项目建设的必要性体现在社会公众和政府的需求、防震减灾事业自身发展的需求和国内外在地震安全农居建设领域的发展趋势与经验教训等三个方面。
5.1.1 社会公众和政府的需求
农村地区地震安全问题已成为全面建设小康社会的制约因素，越来越受到党中央、国务院的高度重视。胡锦涛总书记在2003年年初召开的农村工作会议上指出：全面建设小康社会最艰巨、最繁重的任务在农村，要更加关注农村，关心农民，支持农业，把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，放在更加突出的位置。2004年初，温家宝总理、回良玉和曾培炎副总理对18位院士联名提出的“地震安全农居工程”建议书作出重要批示，要求地震局商发改委、建设部等单位予以研究。
农村地区地震安全问题是我国防震减灾工作的重要组成部分，也是实现新时期我国防震减灾奋斗目标的关键。《国务院关于加强防震减灾工作的通知》（国发〔2004〕25号），确立了我国防震减灾工作的奋斗目标，“到2020年，我国基本具备综合抗御6级左右、相当于各地区地震基本烈度的地震的能力”。农村地区是我国防震减灾工作的薄弱环节，没有农村民居的地震安全，防震减灾奋斗目标不可能实现。国务院文件明确要求，防震减灾工作必须由局部的重点防御向有重点的全面防御转变，并将“逐步实施农村民居地震安全工程”作为我国防震减灾工作的八项重点任务之一。
实施地震安全农居工程是各级政府的重要职责。回良玉副总理在2004年7月20日召开的全国防震减灾工作会议上指出，各级政府和有关部门要加强对农村地区，特别是少数民族和经济相对落后地区的防震减灾工作的指导，通过政府给予适当补贴、制定优惠政策，及时启动“地震安全农居工程”，尽快提高农村地区的防震能力。《国务院关于加强防震减灾工作的通知》（国发〔2004〕25号）明确要求，地方各级人民政府必须高度重视并尽快改变农村民居基本不设防的状况，提高农民的居住安全水平。普及防震抗震知识，使广大农民把建设安全农居变为维护自身生命安全的自觉行动。各级地震、建设部门要组织专门力量，开发推广科学合理、经济适用，符合当地风俗习惯，能够达到抗震设防要求、不同户型结构的农村民居建设图集和施工技术，加强技术指导和服务。要对地震多发区、高危险区的农村建筑工匠进行培训，提高农居建设施工质量。地震重点监视防御区县级以上地方人民政府，要通过政策引导和扶持，在农民自愿的基础上，组织实施“农村民居地震安全示范工程”，总结经验，以点带面，提高农村民居抗震能力。
未来15年是我国经济社会发展的重要战略机遇期，农村地区经济将以较快的速度增长，农村民房更新换代进入一个新高潮，对农村民居地震安全提出了更高要求。经济相对发达的农村地区，农民能够且愿意建造既美观舒适又具备抗震能力的民居；而经济欠发达的西部地区是我国中强地震频发地区，农民对建造抗震民居的愿望更为迫切。按照全面建设小康社会、落实以人为本科学发展观、统筹城乡发展、构建和谐社会的要求，必须采取有力措施，实施地震安全农居工程，切实提高农村民居抗御地震的能力，保障农民生命安全，维护社会稳定和可持续发展。
今后一段时期内，我国仍处于地震相对活跃阶段，防震减灾工作面临的形势十分严峻，农村地区地震安全问题更为令人堪忧，为了最大限度减轻地震造成的人员伤亡和经济损失，应尽快立项实施“地震安全农居示范工程”。
5.1.2 防震减灾事业自身发展的需求
实施地震安全农居工程是建立健全震灾预防体系的基本要求。2000年，国务院明确提出了建立健全地震监测预报、震灾预防、紧急救援三大工作体系，对防震减灾工作提出了新的更高的要求。在城市的防震减灾工作中，通过开展防震减灾示范工程、震害预测、地震小区划、活断层探测、抗震设防要求管理、防震减灾信息管理系统建设等，城市的防震减灾能力显著提高。而农村地区防震减灾工作仍十分薄弱，农村民居基本不设防、农民建房未纳入规范管理、村镇规划未考虑地震安全问题等，已成为建立健全震灾预防体系的严重障碍。
新时期农村建设对防震减灾事业提出了新的要求。随着我国经济社会的持续快速发展，农民已基本解决了温饱问题，全面建设小康社会的进程日益加快，建造新型民居已成为农民生活的基本需求，同时对民居地震安全提出了新的要求，迫切需要可供农民选用的抗震民居设计图纸、场址选择的相关知识、经正规培训并具备抗震意识和技能的工匠等。
实施地震安全农居工程是地震部门管理社会、服务社会的重要职责。长期以来，通过对农村震害的考察、地震灾区重建和相关科学研究等，我国在农村民居抗震方面积累了一定的经验和科技成果，但这些经验与成果在农民建房中尚未被很好的推广和应用。随着政府公共服务职能的加强和我国防震减灾工作由局部的重点防御向有重点的全面防御转变，农村地区的防震减灾工作，特别是震灾预防工作已成为地震部门管理社会、服务社会的重要内容。实施地震安全农居示范工程可制定有关抗震农居建设的法规与政策，提供抗震房屋建造与加固图纸，建立长效管理机制、技术服务体系和人员队伍，实现对农村地区抗震设防的有效管理和技术服务。
实施地震安全农居工程可为国家制定社会发展规划提供科学依据。目前，我国大多数农村地区房屋的结构类型、建造年代、抗震能力、抗震措施、场地条件等抗震设防基本数据匮乏，而掌握这些数据是各级政府制定防震减灾发展战略、农村发展规划及相关政策的基础和前提，实施地震安全农居工程是获取这些基础数据的有效途径。
各级政府对农村地震安全的重视程度和农民防震减灾意识，是我国防震减灾事业发展的重要基础。目前，我国有关农村建房的法律法规体系尚不健全，各级政府对农村地震安全问题重视不够，农村防震减灾知识宣传与普及力度不够，农民防震减灾意识淡薄，造成了农村民居抗震能力普遍低下的现状。通过实施农村民居地震安全工程，提高各级政府对农村地震安全的重视程度，增强农民的防震减灾意识，建立完善有关农村建房的法律法规体系，全面推进我国防震减灾事业的发展。
5.1.3 国内外发展趋势及国内外同行业经验和教训
农村民房抗震能力的不同，直接导致地震造成人员伤亡的巨大差异。一次6-7级地震在美、日等发达国家仅造成几人至几十人死亡，而在发展中国家则会造成数百甚至数万人的死亡。2003年美国加州6.5级地震死亡3人，2004年日本新潟6.8级地震死亡37人，2005年日本福冈7.0级地震死亡1人；形成鲜明对比的是，1996年印度古吉拉特6.1级地震死亡1万多人，2003年伊朗巴姆6.8级地震更是造成了3万多人死亡，3万多人受伤的严重后果。
美、日等发达国家非常重视民房的地震安全问题，使农村民房普遍具有较强的抗震能力。一方面，通过各种立法和建设规范严格实施民房抗震设防，大多数民房建设都已经纳入国家规范管理；另一方面，以政府补贴和低息贷款的方式，鼓励和推动民房的抗震设防和加固，并不断推出新型抗震样板房，进行广泛宣传推广。日本为了提高传统木结构房屋的抗震能力，在专业技术人员对民房进行抗震加固等级评定的基础上，政府给予居民适当的补贴鼓励抗震加固。美国在多地震的加州地区，采用低息贷款、降低地震保险利率和减免房屋税等方式，鼓励居民对其住宅进行抗震加固。
在发展中国家，由于农村地区地震造成的人员伤亡巨大，各国政府已开始重视农村民居地震安全问题。哥斯达黎加、洪都拉斯等国家组织工程技术和科研人员结合本地实际情况提出了一些美观实用、投入适中的新型抗震民房结构类型，并给予一定的补贴进行示范推广。印度对主要类型民房提出了一些加固措施，并要求喜马拉雅山附近以及印度南部地区的民居进行强制性抗震加固。尼泊尔对传统民居进行了抗震改良，并将其结果在全国范围内推广。哈萨克斯坦、塔吉克斯坦等研究提出了一些主要民房类型的抗震加固方法。阿尔及利亚、摩洛哥等非洲国家也开始对民房抗震技术进行研究。然而，受经济发展水平的限制，发展中国家尚未将农村民房建设纳入国家规范管理，对民房抗震技术推广应用进展较慢，民房抗震能力仍普遍低下。
我国农村民房基本处于不设防状态，抗震能力普遍低下，地震造成的人员伤亡十分严重。1970年云南通海7.8地震造成1万5千人死亡，1976年龙陵7.3级地震伤亡3千5百多人，1988年澜沧—耿马7.6级地震伤亡4千多人， 1996年云南丽江7.0级地震伤亡1万7千多人，2001年云南施甸5.9级地震伤亡2百多人，2003年新疆巴楚－伽师6.8级地震伤亡5千多人。
二十世纪以来，我国破坏性地震大部分发生在农村地区，积累了丰富的农村民居震害资料，具备了一定的抗震经验；同时，国外在农村民居地震安全方面取得了值得借鉴的成功经验和成果。目前，实施地震安全农居示范工程已具备了技术、人才和公共政策、资金等基础条件。
5.2.1 工作思路
在农村民居基础资料调查与抗震能力评价的基础上，研究开发农村民居抗震实用化技术，建设地震安全农居示范工程，强化农村民居防震减灾知识宣传和技术培训，建立农村民居抗震技术服务网，研究地震安全农居工程的投入机制，为国家制定地震安全农居工程管理法规和相关激励政策、全面实施地震安全农居工程奠定基础。
5.2.2 技术可行性
基础资料方面。在历次地震中，积累了丰富的房屋震害和灾区重建资料，形成了有关震灾损失评估和科学考察研究报告[11]。近年来我国统计资料逐步规范化，为农村民居基础资料调查提供了便利条件。
抗震技术方面。六十年代开始，通过震害总结、计算分析、模型试验、震害预测、抗震鉴定等工作，对房屋破坏机理、薄弱环节和抗震能力有了一定认识，形成了一整套房屋抗震设计理论和技术措施，在我国城市建设中发挥了重要的作用，同时，也为开展农村民居实用化抗震技术研究提供了良好的基础。
实用化抗震技术方面。国际地震工程协会专门针对农村民居开展了抗震技术研究，出版了《非工程设计结构抗震措施手册》，日、美等发达国家对农村地区的抗震技术进行了长期的探索与研究，为我国农村民居抗震技术实用化提供了借鉴。我国一些多地震的地区也开展了零星的探索，积累了一定的经验。
5.2.3 人才基础
我国具有相当数量的参与历次地震现场考察、灾区重建和长期从事相关抗震技术研究的科技人员；同时，地震、建设部门熟悉各地农村民居基本状况，具备了实施本项目的人才基础。
5.2.4 公共政策基础
我国政府强调“以人为本”的执政理念，把解决“三农”问题提升到构建和谐社会的政治高度。《国务院关于加强防震减灾工作的通知》（国发〔2004〕25号）明确提出了2020年防震减灾奋斗目标，并对实施地震安全农居工程提出了具体要求。我国已建立了较完备的防震减灾相关法律法规体系，如《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国建筑法》等。
5.3 项目目标
本项目总体目标为：用5年的时间（2006-2010），通过对全国不同区域农村民房基础资料调查，开展农村民居实用化抗震技术研究，编制农村民居抗震技术规程和种类齐全的建造、加固图集；以遭受6级左右地震房屋不倒塌为目标，建成地震安全农居工程示范区31个、示范村115个，引导农民建设抗震民居；通过防震减灾宣传教育、农村工匠培训、技术服务网络建设及相关政策法规研究，为全面实施地震安全农居工程奠定基础。
本项目规划的远景目标为：通过各级政府积极推广地震安全农居示范工程的成果，全面实施农村地震安全民居工程，使农村房屋的抗震能力基本达到我国2020年防震减灾奋斗目标，即基本具备综合抗御6级左右、相当于各地区地震基本烈度的地震的能力。
5.4.1 农村民居基础资料调查与抗震能力评价
我国幅员辽阔，各地的环境气候、风俗习惯差异造成传统农居有极大差别，基础资料调查工作量巨大。在分省普查和分区域详查的基础上，综合评价各地农村民居抗震能力，建立基础资料数据库。
1．分省普查。分省普查全国不同区域村镇的经济发展水平、地震环境、人口分布、房屋的建筑材料、主要结构类型及特点、造价和总体的抗震能力等。
2．分区域详查与抗震能力评价。在分省普查的基础上，对相同和类似的结构进行归类，提出能代表我国现有农村民居状况的主要结构类型，按照实际分布情况划分出若干区域，以工程技术人员为主，会同当地有关部门，在所划分区域内的地震重点监视防御区按一定比例选取抽样点进行详查，掌握不同区域、不同结构类型农村民居的结构特点、震害特征及破坏机理、抗震薄弱环节、当地行之有效的房屋抗震经验及措施，分区域综合评价各种类型农居的抗震能力，获取示范区确定和抗震实用化技术开发的基础资料。
3．基础资料数据库建设。对调查获取的基础资料进行分级、分类整理，建立农村民居基础资料动态数据库，数据库内容主要包括农居现状基础资料及有关地理、地震、房屋重建、技术标准、行政管理等信息。
5.4.2 农村民居抗震实用化技术研究与开发
我国在农村民居抗震技术方面仅开展了一些零散的和不系统的研究，研究成果难于推广应用。另一方面，新的抗震技术及新材料不断涌现，有必要通过实用化技术研究，将这些新技术和新材料应用于农村民居的建造与加固。
1．农村民居抗震实用化技术研究与开发。研究提出各地不同结构类型房屋切实有效的抗震技术及措施；借鉴现行建筑抗震设计规范、加固规范及农村民居的抗震研究成果，通过模型实验、计算分析及结构测试等手段，研究提出实用化抗震技术及措施，给出符合地区特点、满足不同需求的农村民居抗震技术措施、方案和指导性建议，主要包括房屋的场地选取、地基处理、建材选择、结构布局、构造措施及抗震加固措施等。
2．编制农村民居抗震技术规程及建造、加固图集。根据不同地区地震环境、建筑材料、建筑风格、经济发展水平等，编制一系列有针对性、切实可行的农居抗震技术规程和建造、加固图集。
5.4.3 地震安全农居示范工程建设
根据基础资料调查结果，综合考虑地震环境和经济发展水平，结合生态移民、灾后重建、征地安置和小康村建设等，在每个省（自治区、直辖市）选择房屋结构具有代表性的1个示范区和3—5个示范村，其中，11个经济欠发达的西部多震省（区、市）按5个示范村建设，其余20个省（区、市）按3个示范村建设。全国共计31个示范区、115个示范村。每个示范区规模不超过500户，每个示范村规模不超过100户，总计示范户数不超过27000户，开展地震安全农居示范工程建设。
1．示范区、示范村地震环境调查与评价。对选定的示范区和示范村开展地震、地震构造、场地条件等方面资料的收集和现场调查，通过地震环境的分析、必要的场地工程地震条件评价和不利抗震地段的划分等工作，为地震安全农居示范工程建设规划、确定抗震设防要求提供科学依据。
2．地震安全农居示范区、示范村建设。示范区、示范村的建设以农户自筹为主、中央和地方给予适当补贴的方式进行，平均每户补贴1.5万元，其中中央补贴1.0万元，地方配套0.5万元。政府有关部门利用实用化抗震技术研究成果，负责选址与规划设计，指导监督示范区、示范村农户对房屋建筑方案和结构类型的选取、民居的建造或加固，建成具备抗震能力的示范区、示范村。
5.4.4 农村民居防震减灾知识宣传和技术培训
长期以来我国农村经济社会发展滞后，农村地区防震减灾意识淡薄，农村建筑工匠缺乏抗震农居的设计施工技能，必须加大农村防震减灾知识的普及宣传和技术培训。
1．农村民居防震减灾知识宣传
组织编写通俗易懂的防震减灾知识宣传材料，制作专题片，通过组织宣讲团、开办学习班等多种形式，利用电视、广播、报纸、网络等媒体进行广泛深入宣传，把防震减灾知识普及到农村地区，做到家喻户晓，逐步提高农民群众建设安全家园、参与防震减灾的自觉性和主动性。
2．农村民居抗震技术培训
组织编写浅显易懂的农居抗震技术教材，综合考虑地域分布，结合示范工程实施，在全国各地重点培训约60万名农村工匠，对培训合格者颁发结业证书，作为实施地震安全农居工程的骨干技术力量。培训内容包括农村民居地震灾害特点、防震减灾基本知识、相关法律法规与技术规范、建筑识图、抗震构造识图与建造技能、质量管理验收等。
5.4.5 农村民居抗震技术服务网建设
1．国家级和省级地震安全农村民居技术信息网建设
为了提供网上查询服务，依托国家和省级地震主管部门信息网络资源，建立1个国家级和31个省级地震安全农村民居技术信息网，主要内容包括：典型房屋破坏图像资料，房屋抗震技术标准，房屋建造、加固图集，施工技术，相关法规及地震基础知识等。
2．农村民居抗震技术培训与咨询服务体系建设
由中央和地方共同投资，县、乡（镇）两级政府负责建立适合本地区的农村民居抗震技术培训与咨询服务站点，依托国家级和省级地震安全农村民居技术信息网，建立长效机制，义务为农民建房技术信息咨询、建筑工匠抗震技术培训等提供长期服务。
5.4.6 地震安全农居工程投入机制、政策研究及国际合作
通过对地震安全农居工程投入机制、法规政策的研究，为国家建立农村地区抗震民居建设的长效管理机制和政策体系提供依据。考察学习发达国家和发展中国家在民居抗震方面的先进技术和经验，探索将我国地震安全农居工程纳入国际组织或机构示范项目的可行性。
1．地震安全农居工程投入机制和政策研究
根据各地区经济水平、财政收入以及农村社会发展投入，研究各级政府以及相关部门对地震安全农居工程的资金投入比例与方式；结合我国即将实施的农村金融改革，研究通过低息、贴息优惠贷款鼓励农民建造或加固地震安全农居的可行性及其实施办法；根据农村地区民房建设和管理中的税费情况，研究鼓励建筑企业和农民建设地震安全农居的税费减免政策；研究将地震安全农居工程投资问题整合到灾区重建、移民安置、小康村建设和扶贫中的可行性以及相应的经济激励政策。
2．地震安全农居工程实施的法规研究
根据我国农村地区小康社会建设的目标，研究推进地震安全农居工程的相关法规，为建立地震安全农居工程的长效管理机制和服务体系提供法律保障。
3．地震安全农居工程国际交流与合作
积极寻求民房抗震技术的国际合作与交流途径，探索将我国地震安全农居工程纳入国际组织和机构示范资助项目的可行性，扩大我国重视生存人权的国际影响。
5.5 项目效益
1、实施地震安全农居工程是建设社会主义新农村的一项重要内容，符合党中央和国务院有关解决农村安全问题和逐步提高农村民居抗震防震能力的要求。
2、本项目的实施将对我国全面实施地震安全农居工程起到示范和引导作用；积累的农村民居基础数据资料、编制的抗震技术规程和建造、加固图集可直接应用于全国农村民居建设；将全面增强我国农民的防震减灾意识，大大提高农民建设安全家园的自觉性和主动性；将培养一大批掌握农村民居抗震基本知识和操作技能的建筑工匠，为全国实施地震安全农居工程提供技术服务队伍；取得的地震安全农居工程投入机制、法规政策的研究成果，将为建立农村地区抗震民居建设的长效管理机制提供科学依据。因此,具有重大的社会效益。
3、本项目的实施可显著提高示范区、示范村的综合防震减灾能力，一旦遭受破坏性地震，将大幅度减少人员伤亡和经济损失，同时可减少国家对灾民安置、救灾行动和灾后重建的高额投入。因此，具有巨大的和长远的经济效益。
六、结论
我国自然灾害严重，灾情复杂，农村是自然灾害的主要承担者。自然灾害的肆虐给农村地区的经济发展和脱贫致富带来了严重的挑战。要实现小康社会建设目标，建设社会主义和谐社会，农村地区自然灾害的防御工作必须得到重视。
目前，我国灾害管理机构还不够协调统一、农村灾害防御能力十分薄弱、地方政府灾害防御意识和职能不强，科学发展观和可持续发展理念还没有在农村经济发展中得到充分体现。因此，我国农村地区的自然灾害防御必须依靠创新性的公共政策，并从管理、宣传、技术服务、金融保险等多方面建立农村社区的灾害防御体系。此外，加强灾害研究，加快防灾技术应用，建立区域性综合灾害研究和防御中心，通过示范工程推广应用和检验灾害防御研究成果，均是提高农村综合防灾减灾能力的重要举措。
我们相信，在新的世纪，平安农村社区将会在中国出现，一个小康的社会主义新农村将成为中国真正富强的象征！
参考文献
1、王瑛，史培军，王静爱，中国农村地震灾害特点及减灾对策，自然灾害学报，Vol.14， No.1，2005
2、国家统计局，中国统计年鉴（2003）
3、聂高众马宗晋等. 防灾减灾系统工程的国际对比分析及建议，灾害学，1998，13(4)
4、国务院，《中华人民共和国减灾规划(1998-2010年)》，1998
5、高庆华，21世纪初中国自然灾害发展趋势预测，中国可持续发展研究会会讯，2001年第1期
6、中国共产党共中央委员会，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，人民出版社，2005。
7、中国地震局震害防御司，中国近代地震目录，北京：中国科学出版社，1999
8、中华人民共和国国家标准,中国地震动参数区划图 GB18306-2001[M],北京:中国标准出版社,2001
9、中国地震局，中国地震年鉴（1997），地震出版社，北京：1998
10、中国地震局，中国地震年鉴（1999），地震出版社，北京：2000
11、中国地震局，中国地震年鉴（2000），地震出版社，北京：2001
12、王慧敏，国家地震局：新疆地震损失13亿，2003年3月13日，人民网
13、甘肃省地震局，2003年甘肃民乐－山丹6.1、5.8级地震灾害评估报告，兰州：2003
14、人民网，云南大姚6.2级地震 ，人民网，2003
15、新华社,江西九江发生5.7级地震，17死20重伤倒房万间，2005年11月27日，新华社
