Building and Development of Safe Community in Both of China and Other Countries
金 磊
联合国所倡导的“社区发展”，是指社区居民积极参与社区生活并与政府组织合作，以促进社区的经济、社会和文化的发展，进一步协调和整合各社区，使它们与整个国家的生活合为一体。本文重点介绍了国内外关注的安全社区建设的理论与发展问题，希望对中国正兴起的安全社区建设有所借鉴。
2005年9月27日～9月29日在京召开亚洲减灾大会，会议的最大成效是通过了《亚洲减少灾害风险北京行动计划》，其宗旨在于推动执行世界减灾大会（WCDR）的成果《兵库行动纲领（2005～2015），重在提高国家和社区的减灾能力（HFA）》。事实上，创造良好的人居环境已成为21世纪城市发展的必然趋势。历史地看，联合国人类居住中心及其前身——联合国住房、建筑和规划中心，在成立后的20年间积累了大量灾前、灾中和灾后进行住区规划及实施的经验。联合国人居署灾害、冲突和安全处的丹思·路易斯处长指出“城市是灾害最为复杂因而也最难以防治和缓解的地方，不管是在灾害发生的各个阶段，可持续性和可持续发展的概念都为降低城市风险和其它社会和其它社会和环境目标提供了宝贵框架。”事实证明，今天再不关注城市系统及其社区的安全减灾建设，城市可持续发展目标将无法真正落实。
一、“国际减灾日”主题给全球公众安全文化教育的启示
2005年10月12日（周三）是联合国“国际减灾日”，其主题颇具特色即“利用小额信贷和安全网络，提高抗灾能力”。实际上，自联合国从20世纪90年代发起全球减灾行动迄今，已经推出了十五次“国际减灾日”主题活动，从中能看清全球防灾减灾安全战略发展的轨迹。早在20世纪80年代末联合国便决定在每年10月第二个星期三作为“国际减灾日”，每年确定一个主题，以突出全球的减灾活动重点。从联合国“国际减灾十年”（1990－2000年）每年一次“国际减灾日”主题的变迁，说明了国际减灾行动的发展脉络。1999年7月瑞士日内瓦召开的第二次“世界减灾大会”，不仅对联合国“国际减灾十年”予以总结，还继承并延续了每年的国际减灾日主题活动。归纳各届“国际减灾日”主题，有助于感悟并领会世界安全减灾发展的走向。
1991年：减灾、发展、环境——为了一个目标；
1992年：减轻自然灾害与可持续发展；
1993年：减轻自然灾害的损失——要特别注意学校和医院；
1994年：受灾害威胁的地区为了更加安全的21世纪；
1995年：妇女和儿童--预防的关键；
1996年：城市化与灾害；
1997年：水多、水少——都会酿成现代灾害；
1998年：信息与媒体——减灾从信息开始；
1999年：防灾的收益；
2000年：防灾，青年与教育--特别关注森林火灾；
2001年：抵御灾害，减轻易损性；
2002年：山区的减灾与可持续发展；
2003年：面对灾害，更加关注可持续发展
2004年：减轻未来灾害，核心是如何“学习”
2005年：利用小额信贷和安全网络，提高抗灾能力
2005年“国际减灾日”主题的双重目的：一是增强金融行业和有关机构在减灾事业中发挥潜在作用的使命感；二是提高灾害管理部门充分利用金融工具和安全网络减轻易灾人群灾害脆弱性的意识。它源于对2004年末印度洋海啸灾民的救助。如今，国际社会越来越认识到小额信贷和小额融资是一项有效的工具，有利于促进资产创造、就业和经济安全，有利于增强生活贫困者、特别是妇女的力量，在帮助人类摆脱贫困中具有重要的作用，可迄今减灾领域尚未引入。国际减灾战略将组织与小额信贷行业的交流，探讨此类工具应用到减灾和提高社区抗灾能力方面的可能性。联合国大会通过决议（53/197），宣布2005年为“国际小额信贷年”，将利用举办国际小额信贷年的特别时机，在全世界、尤其是在发展中国家进一步推动小额信贷方案的实施。贫穷或濒临贫穷边缘的人群在社会中是最脆弱的，致灾因子是他们的主要威胁。对他们财产和生存基本条件的破坏，会导致他们进一步的贫困化。投资于减灾，会减轻人们的灾害脆弱性，有助于打破这种贫困的恶性循环。小额信贷是增强人们减轻贫困、继而提高抗御灾害能力的有力工具。事实上，小额信贷最初作为一项试验计划，由孟加拉国农业经济教授穆罕默德·尤努斯于1976年最先实施。如今，小额贷款已惠及全世界发达国家和发展中国家的5500万到6000万人，全球约有5亿人具备申领这种贷款的条件，如果加上他们的家人，则有20多亿人可通过这一方式改善生活，走出贫困。那么，由联合国“国际减灾日”活动我们应获得什么启示呢？
启示一：全球减灾自护，要从认知灾害开始
联合国“国际减灾日”主题的确定及活动的开展，旨在最大限度地调动各国公众的防灾自觉性，提高预防的综合能力。具体讲其意义可从多方面提高安全防灾自护文化的意识即：树立大安全的综合灾情认识观；倡导公众安全防范的自护观；扶植媒体主动关注安全的自觉观；坚持灾害风险评估的保险观；重审人与生存环境危机状态的预警观等，而所有这些都离不开系统而有效的学习及教育。主题不同的“国际减灾日”活动的初衷：⑴ 从年轻开始培养一种预防文化。学习阶段是学习灾害及其易损性有关知识的最好时段。年轻人代表着未来，如果我们确信生活在灾害潜伏的社区中，那就必须清醒地意识到时刻威胁着我们以及家人、朋友的各类灾害，并熟知怎样消除这些灾害的负面影响。随着年轻人成长和阅历的增加，他们会吸取他们所赖以生存的生活环境的各类知识，也常会激发起他们为保障下一代、甚至下下代有一个可持续发展的未来所应扮演的角色的兴趣。他们参与的减灾活动对于提高社区长期的灾害抗御性能至关重要。⑵ 通过学习，特别要提高社区抗灾能力。公众对灾害的意识和认识是成功减轻灾害的主要因素，学习如何减轻灾害及其易损性会进一步鼓励人们积极自觉地防御、减轻潜在的灾害。年轻人在学校学习了有关的减灾知识后，他们就会把课堂上所学的知识传播给家人和朋友，这样整个社区就学会了如何减轻灾害的影响，因此最终因挽救了大量生命和财产获益。
启示二：发达国家的公众安全文化教育的经验应借鉴
每年的9月1日是日本的防灾日，这是按1961年颁布的日本灾害对策基本法规定的，它是为了纪念1923年9月1日关东大地震所特别设立的，几十年来日本利用9月1日开展全国的防灾教育活动，从未中断过。今年的9月1日，日本全国各地开展了共有约107万人参加的防灾演习，模拟在日本近海等区域发生地震的情况，并进行了应急救援训练。如假设在关东地区上午7时10分发生里氏7.3级地震，其震源在东京湾，波及东京都及周边地区，同时在静冈地区还模拟了震源在骏河湾的东海地震，并发布了海啸预警。日本是个多地震多海啸的国度，海啸的日语发音成为全球通用语，特别是19世纪初，日本著名画家葛饰北斋的作品“浪”震动了欧洲画坛，该画反映了作者对大自然威严的敬畏，体现了一种灾害文化。1993年日本北海道西南海底发生7.8级地震海啸诱发特大火灾，储存在沿岸的石油和煤气发生严重泄漏并引发火灾，死亡200多人。为了吸取教训，日本规定每年7月10日为防海啸活动旬，统一进行海啸避难训练，日本静冈县政府要求每家每户都有避难用的急救包，让居民彻底了解海啸危险地带及避难场所到达的路线。
2001年美国“9.11”事件后，为强化整体防卫，美国政府积极推动建立以“防灾型社区”为中心的公众安全文化教育体系。其“防灾型社区”需具备三大功能即灾前预防及准备功能、灾时应变及抵御功能、灾后复原及整体改进功能等。美国国土安全部规定社区事故风险状况评估是要先确认社区易受灾的地点及环境，再确认灾害源及可影响的范围，找出易发生灾害的建筑或区域，并制作社区防灾地图等。同样，美国和日本公众安全文化教育的基本作法，给我们留下诸多思考。如要避免2005年“8.31”伊拉克的严重踩踏惨祸，必须从传统的仅仅防御拥挤、仅仅关注反恐的单方面走出来，建立起集反恐与防灾为一体的综合防御体系，并使之真正落实到大型活动及集会之中。这使我们联想到国际上通行的安全减灾三大方式：⑴对所有可能发生的事故灾害做出预报；⑵强化各种防灾工程建设；⑶面对灾害的发生，事先培育起主动和有效的应急救援与应对措施等。大量实践证明，方式⑴ ⑵就是在发达国家也难全部做到，面对复杂多变的全球安全减灾的态势，无论是发展中国家还是发达国家都需要着力于强化国民的防灾文化及政府综合减灾战略建构上。
二、国外公众的安全社区的概念
何谓“社区”？“社区建设”的含义？在我国，社区是指居住在一定地域范围的人们所组成的社会共同体。据称在1877年，德国社会学家滕尼斯在其《社区与社会》一书中，最早提出了“社区”这一概念，表示一种具有共同价值观念的同质人口所组成的关系密切、守望相助、存在一种富有人情味的社会关系的社会团体。联合国所倡导的“社区发展”，是指社区居民积极参与社区生活并与政府组织合作，以促进社区的经济、社会和文化的发展，进一步协调和整合各社区，使它们与整个国家的生活合为一体，进而使社区发展成果为国家的繁荣和进步做出积极的贡献。近几年，国内一些城市提出了安全社区的概念，香港从2000年开始就在推行安全社区促进项目。据了解，目前世界上很多国家都在积极开展安全社区推广活动。安全社区到底是怎样的一个概念？目前世界上这一项目开展情况如何？2003年3月，第12届国际安全社区年会在香港举行，使我们对国际上安全社区的概念及开展情况有了一个初步认识。
1、安全社区的概念
安全社区的概念首次是在1989年世界卫生组织（WHO）第一届事故与伤害预防大会上提出来的，会上通过了《安全社区宣言》。《宣言》指出：任何人都享有健康和安全之权利。从此，推广安全社区概念就成为WHO在推广健康和安全方面的一个重点工作，并委托WHO设在瑞典皇家医科大学的社区安全推广协进中心负责在全球范围内推广这一概念。根据WHO关于安全社区的概念，一个安全社区首先是一个地方社区，这个地方社区至少应该具备两个条件：一是制定针对所有居民、环境和条件的积极的安全预防方案；二是拥有包括政府、卫生服务机构、志愿者组织、企业和个人共同参与的工作网络，网络中各个组织之间紧密联系，充分运用各自的资源为社区安全服务。根据这一概念，安全社区并非仅仅以社区的安全状况为评判指标，而是指一个社区是否建立了一套完善的程序和框架，使之有能力去完成安全目标。安全社区的推广对象涵盖社区内所有人士，不分年龄、性别和职业，目的是要凝聚社区内的各方力量，推动整个社区的安全与健康，让居民不论是在工作场所、日常生活中，还是在娱乐、运动场所及在医院、学校，都能保证安全和健康，最大限度地降低职业伤害、日常生活中的伤害甚至暴力及自杀等各种意外。从世界各地安全社区的开展情况看，一个安全社区可能是单独一个城市，也可能是某个城市所辖的行政区，还可能就是一个小的居民小区，社区规模小的只有2000人，大的达到200万人。
2、如何成为一个WHO认可的安全社区
要成为WHO认可的安全社区，必须符合以下六方面条件：
（1）须成立一个负责预防事故与伤患发生的跨部门、跨领域的组织，以友好合作的方式履行区内的社区安全推广事宜；
（2）须有长期目标，并持续地执行各项安全社区推广项目，这些项目还应当针对不同的年龄、性别、环境及条件来设计、推行；
（3）须有针对高风险人士、高风险环境及弱势群体的安全与健康问题的特别方案；
（4）须建立事故与灾害发生频率和成因的制度及信息制度；
（5）须设立评价办法来评估项目推广的过程和成效；
（6）积极参与本地及国际安全社区网络的经验交流；
世界卫生组织设在瑞典皇家医科大学的社区安全推广协进中心负责评审安全社区的申请，具备基本条件的社区可按照上述要求制定相应的推广方案并积极实施，基本达到上述标准时，可正式向WHO社区安全推广协进中心提出申请，经由该中心组织的专家组现场考察、评估合格后，被正式确认为WHO安全社区。WHO安全社区是一个荣誉称号，虽不会有来自其他组织的资金支持，但这一荣誉可以帮助提升本地区的社会形象，提高地区的国际地位，从而间接提高本地区在对外经济交往中的竞争力。韩国的水原市在争取世界杯承办城市之前，在建立安全社区方面做了大量的工作，目的就是在提高城市形象方面增加砝码。
三、美国安全社区建设状况
美国的安全社区活动的经验。安全的概念不仅仅体现在生产工作中，而且渗透于家庭、社区、公共场所以及道路交通各方面。人类正在获取越来越多的保护自身安全的技术措施和能力，用以保护他们的家庭、社区和生产工作场所。如美国安全委员会定于2003年6月为安全生产月。安全月的首日，由美国安全委员会的主席艾伦C·麦克米伦做关于“新安全文化”的演讲，其中多数计划与社区安全相关。美国安全委员会欢迎各界积极参与和关注“2003安全月”的活动。在6月的30天内，他们把安全月划分为四个阶段，并将向全国各界提供每一阶段活动的题目、活动内容和信息，以帮助他们做好安全月的准备工作。通过开展此项活动，唤起和促进人们搞好安全的意识，使人们清楚安全就在每个人的身边。美国“2003年安全月”的活动主要有：
第一、安全月口号
（1）认识：认识了解不安全因素，发现危险，迅速整改；
（2）行动：立即行动起来，做好应付任何紧急、突发事件的准备措施；
（3）奉献：人人做安全行为的榜样，使安全在人们的行为中具有优先权；
（4）社会：约束你的雇员、家人和邻居，让人人都重视安全。
第二、安全月时间安排
2003年6月为安全月，活动时间为4周，具体内容是：
（1）第一周6月1～7月，为道路交通安全周，主题是：驾驶员如何珍惜自己的生命、保护乘客和其他司机的生命安全。提供一些有关“心烦意乱”驾车对驾驶员的危害和驾驶员安全驾驶的信息；
（2）第二周6月8～14日，为家庭和社区安全周。宣传预防和保护老年人在家中跌倒的措施方法，给你的家庭和朋友创造一个安全舒适的社区环境；
（3）第三周6月15～21日，为预防发生恐怖事件的安全宣传准备周。给社区中的家庭和活动区域提供一些应急的准备措施；
（4）第四周6月22～30日，为生产工作场所安全生产周。督促企业的领导层重视安全生产的问题，使他们了解生产工作中如何预防、杜绝伤亡事故的发生。
第三、安全月的目的
安全月的目的——珍惜生命，保护人们的生命安全，提高人们的安全文化意识。使人们懂得时时讲安全、事事讲安全、处处讲安全的重要性，做到预防为主。在6月开展安全月的活动中，美国国家安全委员会将开通网站，欢迎各界人士踊跃浏览该网站，希望它能满足各行各业搞好安全工作的需要。在安全月6月1日开始的时候，美国国家安全委员会还向社会组织发送安全提示丝绸带活动。安全提示丝绸带分为4种：第一种为道路交通安全周用的安全提示丝绸带；第二种为家庭和社区安全周用的安全提示丝绸带；第三种为预防发生恐怖事件用的安全提示丝绸带；第四种为生产工作场所安全周用的安全提示丝绸带。同时，美国国家安全委员会在网上还开展安全月知识竞赛活动。宣传媒体还要配合刊登大量有关现代安全生产、生活的文章，通过这些文章的宣传使人们了解到更多有关驾驶员安全、家庭社区安全、防恐突发事件安全和生产安全的知识。
美国社区安全减灾工作体系的思路借鉴
社区是组成现代城市的基本社会群众组织，一个城市在遭受灾害侵袭时，社区居民不但是灾害的直接受体，同时也是抗击灾害的主体。1999年7月，在日内瓦召开的第二次世界减灾大会通过的管理论坛强调：要关注大城市及都市的防灾减灾，尤其要将社区视为减灾的基本单元。我国各级政府在带领人民和灾害做斗争的过程中逐渐认识到，提高公众防灾减灾安全意识和科学应对各种突发灾害的能力，是最大限度减少灾害损失的重要基础工作，也就此加大了宣传教育的力度，并取得了显著的成效。但不可否认的是，我国在制定社区整体防灾规划、建立社区层次的应急反应队伍等方面和国外相比还有很大差距。美国的社区减灾工作体系包括减灾规划、应急反应计划、组织队伍和居民防灾教育等几个内容。在减灾规划层次，全面包括了社区的土地规划、建筑管理、灾害预警、急救医疗和危机指挥体系等方面；在反应计划层次，概述了部门职责、组织保障、负责机构、实施原则等方面；在组织队伍层次，在个人层次，特别注重加强公民的安全素质教育和防灾准备。
1．减灾规划：
美国联邦紧急事务管理局(FEMA)除了制定全国防灾计划外，还制定了社区版的“可持续减灾计划”(Sustainable Hazards Mitigation Plan)，其内容包括：(1)土地利用规划：例如对于社区所在位置的潜在自然灾害(如山崩、洪水、泥石流、海岸冲蚀)及科技灾害的状况的了解；居民房屋建筑选址的安全性检查；用于避难场地的绿地是否预留等。(2)示警系统设置：包括灾害预警、示警、及在一般电讯中断后的紧急通报系统。(3)建筑管理与监督：各社区成员都有权要求地方政府确实执行建筑管理，并进行监督检验。(4)紧急救助及医疗系统：各社区都应备有重组的急难救助设备及人力动员计划，还要进行日常定期防灾演习，确认任务分组及相关物资与设备的完备性。(5)危机管理指挥系统：以社区或村为单位，从地方的横向联系、地方驻军的动员、直至中央危机管理机构之间，都应赋予不同程度的危机管理指挥动员职责，并有经常性的演练。
2．应急反应计划：
美国联邦紧急事务管理局在2003年一月发布的《联邦反应计划》修订版中专门提到了社区联系的内容。社区联系包括部门职责；组织保障、负责机构、实施原则等方面：
(1)部门职责。社区联系部门负责派送政府官员到灾区收集并发布灾害反应和恢复行动的信息，负责与社会和其它反应计划联系，收集并传送与联邦援助能力有关的信息。
(2)组织保障。从组织体系的保障上讲，社区联系部门是应急反应小组的组成部分，社区联系部门的协调官直接向联邦协调官汇报工作。根据灾害的大小和自然属性，社区联系部门的职能包括信息部门、一名行政/后勤联络官、和训练联络员。信息部门负责联邦协调官、社区联系现场办公室、和其他的救灾现场办公室之间的及时的交流；行政/后勤联络员为现场工作人员提供短期的后勤服务，协调社区联系中行政和工作人员的长期行动；培训联络员由灾害现场训练办公室协助，确认培训的需求和特殊灾害的定位及培训。
(3)负责机构。自从联邦紧急事务管理局并入国土安全部后，其负责机构也自然由联邦紧急事务管理局改为国土安全部。支援机构为司法部的社会联系服务处和国家服务公司。
(4)实施原则。①对于预期的或实际发生的紧急事件，联邦紧急事务管理局(FEMA)的地方官员应该做的准备工作包括与受灾州联系，收集灾区的相关信息，更换所需的工作人员，向受灾现场或附近的地区调派社区联系部门的工作人员。②为了与其他工作人员的协调合作，社区联系协调官和州政府官员应在开始实施救灾工作时，遵循特殊灾害指导原则和目标制定社区联系计划。③为达到社会联系计划的特殊目标，有时需要联邦和州官员共同执行设社区联系职能。包括受训的联邦和州的工作人员及了解社区当地情况的雇佣人员在内的现场小组将被组织、分配到灾区的各个地方。分配现场小组时，需要考虑受灾群众的文化、种族和宗教(包括语言)背景。④社区联系部门与受灾州密切协调确定社区的领导(基层的、政治的、宗教的、教育的、企业的、种族的)和邻区的支援团体，以便快速地完成信息的发布，确定未被满足的需求，建立即时对话和信息交流渠道，促进联邦、州和地方的合作，增强灾害恢复工作中的相互支持。
3．应急反应队伍：
社区应急反应小组(Community Emergency Response Team，简称CERT)是美国重要的市民组织队伍，布什总统强调要以社区为基础，引导市民发挥主动性，通过公共教育、培训和志愿者服务等内容，上要保卫国家安全，下要做好社区和家庭的灾害准备工作。CERT的概念是在1985年由洛杉矶市消防局提出并加以完善的。联邦紧急事务管理局于1993年开始在全国范围内推广培训工作。自此，已有45个州、340多个社区实施了CERT计划。当灾害发生时，CERT的成员能给予灾害现场的第一反应者大力支持，向处于危急状态的市民提供即时援助，并且在灾害现场组织起自发而来的志愿者。CERT的成员还帮助处理非紧急状态的事件，以保障社区和居民的安全。CERT培训课程总共20小时，培训的内容涉及到灾害准备、灭火、急救医疗基础知识、轻型搜索与救援和行动。除此之外，还包括救灾模拟演习，结合在课程中所学的理沦进行实践。未来两年内，CERT计划的目标是参与培训的人数翻番，总数达到40万人。
目前，不止社区和企业拥有CERT组织，其影响范围甚至扩大到了学校。比如华盛顿州的Marysville中学成立了中学生应急反应小组(SERT)，他们学习急救知识、心肺脑复苏(CPR)、地震灾害和应急反应等。以便及早做出准备来帮助红十字会在紧急事件发生时建立起总指挥部。另外，小组成员们还帮助学生和教职工完成火灾和地震的模拟训练。美国还非常重视市民的防灾培训工作，国土安全部负责应急准备和反应的大臣Michael D.Brown，于2003年5月29日宣布拨出1900万美元用于培训市民，以便在紧急事件面前更好地做出反应。
4．公众安全防灾文化教育
随着“9.11”事件的发生，美国政府和公众认识到自己的脆弱性，从而更加珍视自由，也更加认识到每位居民都肩负着下至保家、上至卫国的责任。联邦紧急事务管理局于2002年9月在其网站上公布了一篇长达100多页的文章，题目叫“你准备好了吗？——市民灾害准备指南”，该指南为家庭提供了如何针对各种灾害做准备的具体指导，颇具实践意义。它在一定程度上已经成为美国政府对社区居民进行灾害教育的范本。
(1)内容简介。该指南阐述了详细的防灾安全小贴士和关于防灾准备方面的内容。除了常规的自然灾害和技术灾害的防御之外，还增加了一些新的章节，如“灾害中的动物”、“热害”、“滑坡和泥石流”、“应急用水短缺”和关于恐怖主义的最新知识。该指南是由联邦紧急事务管理局制定的，它详述了关于灾害的准备、响应、恢复过程的具体建议。该指南不但注重研究灾害给人类造成的物质上的有形损失，还关注由于痛失亲人、流离失所、财产受损等带来的精神、心理上的影响。
(2)备灾的必要性。当灾害发生后，虽然社区群众有了当地政府和减灾部门的帮助，但个人还需做好充分准备，因为当地的反应者不可能及时赶过来，或者已经把人力投入到其他地方，而无暇顾及此处。做好充足的灾害准备才能减小人们的恐惧、忧虑以及灾害带来的损失。社区、家庭和个人应该了解发生火灾后该做些什么、龙卷风到来时去哪里寻找避难所。灾害来临时还应该随时准备离开家里、躲到避难场地，并且知道如何满足基本的医疗需求。你还应当准备至少能维持三天的供给，包括急救用品、食品、饮用水和卫生用品。
(3)准备措施。紧急事件发生后的那一刻，平时的社区服务可能已经中断，当地的救灾部门和政府派遣的救援人员也不会及时赶到。退一步讲，即使能够得到援助，了解一些保护自己和家人的知识也是非常必要的。本章记述了应对各种灾害的准备措施，还提供了应急用水和食品方面的详细信息，以及推荐的应急工具袋组成。
①制定家庭灾害计划
这是应急措施中最重要的一条，内容包括：
·首先通过地方紧急事务办公室了解周围可能发生的自然灾害；
·和家庭成员多谈一些应急反应的话题；
·计划好一旦与家人失散，应如何取得联系；
·绘制房间平面图，标出两条避难路线；
·让每位家庭成员都知道什么时候切断水电、煤气主阀门和怎样切断。
·在固定电话上贴上应急电话号码；
·参加急救医疗的培训课程；
·想方设法减少身体损伤和财产损失；
·安置好你的宠物；
如果你是残疾人或有特殊需求，就得另外采取措施以保护自己和家人。另外，你的朋友和邻居如有类似情况，也要帮助他们做好防范。
②灾害工具袋
灾后三天甚至更长的时间里，你必须得靠自己的能力活着。这就意味着要储存一些饮用水、食物和应急用品，用背包或是行李袋把它们装起来。如果待在避难所或者困在家里长达两周之久的话，那就再多准备一些。工具袋里最基本的东西应该有水、食品、急救包、工具、应急用品、衣服、被褥和专业用品。随着季节的变换和个人需求的增加，这些东西还要随时添加或更换。把它们放在几个密封的塑料袋里，再把整个工具袋放在一或两个容易携带的不常用的垃圾罐、宿营背包或行李袋里。
③撤离
当社区群众需要撤离时，地方官员们会通过媒体向公众提供相关信息，有时还会采用空袭警报和拨打电话的警告方式。美国红十字会、救援部队和其他减灾机构等政府部门负责提供应急避难所和物资。灾害的发生比较强烈、急迫，而局势又不甚明朗。在此情况下，撤离当然是必要的，地方当局会想尽一切办法通知群众，但仅仅依靠这个还不够。灾害往往不期而遇，不给地方政府留有足够的发布撤离命令的时间。而且，你很可能由于通信中断或没有收听无线电而得不到撤离命令。地方当局和气象专家也会犯一些低估紧急事件或突发灾害的态势之类的错误。在接不到撤离命令的情况下，你要是感觉到潜伏在家人周围的危险，就应该依照预先指定的撤离路线及时撤离。
④避难场地
开辟避难场地也是灾时保护自己和家人的关键因素。避难场地有几种形式：当灾时的情形需要你在家里、工作场所或其他地方寻求立即庇护时，“原地避难”是比较恰当的做法。它可以是短期性的，也可以是长期性的。“避难所”这个词儿还可用在集中照顾的场所，为灾后撤离的人们提供一个饮食无忧的环境。
⑤减灾措施
保护自己和家人最有效的方式之一是尽量保证住宅的安全性，免受洪水、龙卷风、飓风和地震等灾害的影响。从理论上讲，这个减灾措施应该在灾害到来之前就已实施的，然而，即使某次灾害过后再采取措施，也为时不晚，能够避免或减轻下一次灾害的影响。
⑥灾后恢复
首先考虑应是家人的身体健康和安全。在进家门之前，先检查一下房屋周围的电缆、管道等设施以及房屋的整体结构是否受到破坏，如果心存疑虑，就请当地的专业人员代为勘察。回到受灾的家中，使用一切东西都应该小心谨慎，首先检查屋内各种电器、水龙头、下水道等设施的受损程度。灾后可能会发生煤气泄漏的情况，周围也许还有易燃品，这时先不要使用油、汽油灯、蜡烛、火把，不要抽烟，确认无安全隐患后再去开灯。在灾后恢复期里，应及时收听当地的无线电广播、看电视，或通过其他媒体，了解哪里能得到应急住房、食品、急救、衣物和金钱援助。
⑦精神健康和危机咨询服务
灾害给人带来的精神伤害有时甚至比房屋毁坏、财产受损更加严重，老人和儿童尤其值得关注。联邦紧急事务管理局以及受灾的州和地方政府会为整个社区提供危机咨询服务，帮助人们进行灾害应对和灾后恢复的工作。这里提到了那些急需危机咨询的人们的心理状态和行为表现，比如失眠、爱哭、沮丧、悲伤、无助、易受挫折、负罪感强、自我怀疑、对药物和酒精有极强的依赖性、思想交流上有困难等等，不一而足。并且针对这些状态和表现列举了很多进行减压的方法，诸如与人交流、向专业人士寻求帮助、及时调整不良的生活模式、不要对自己和家人苛求太多、制定家庭应急计划等等。
(3)自然灾害和技术灾害、人为灾害的具体准备措施
这里列举了多种常见的自然灾害、技术灾害和人为灾害，包括洪水、飓风、雷暴、闪电、龙卷风、暴风雪、热害、应急用水短缺、地震、火山爆发、滑坡和泥石流、海啸、火灾、荒地火灾、危险品事故、家庭化学品应急、核电站、国家安全应急、恐怖主义、生化武器、核和放射性攻击、国土安全咨询体系等。并告诉居民灾前、灾中和灾后分别应该做什么等。利用教育及文化方式推进“防灾型社区”建设尤为必要如其步骤如下表：
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步骤
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主 题
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具体内容和说明
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1
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调查灾害类别
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调查各社区遭遇的各灾害类型。（美国灾害有飓风、水灾、火灾等）
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2
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分析和评估灾害类型，标定灾害地点
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查阅灾害损失评估表，以此作为何种灾害是为损害性最大或最频繁的灾害类型。再确认各社区中易致灾地点，并标定出各社区中灾害威胁的高危险程度区域。
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3
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调查防灾教育培训的人力资源
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调查适切的各社区防灾教育传授的人力资源，并规划整合制表。（如学校教师及职员、大专院校学生或是具有救难经验或受过急救训练的人员例如救生员、消防员等）
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4
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选定防灾教育培训社区
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由整合的灾害评估报告中，选定一个潜在性危险度最高的社区，以派遣防救灾专业人员方式，进驻开展培训指导，防灾教育教授时间最好半年以上。
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5
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选择防灾教育培训对象、方式
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防灾教育社区择定后，便选择社区内防灾教育培训的对象，传授适合社区的防灾教育知识。防灾教育的对象及地区选择都基本确定后，再确定广播、电视传播、录像、防灾手册、演讲、宣传单等传授方式。
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6
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筹集防灾教育的经费
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防灾教育的经费影响防灾教育的持续性，经费筹措可由公益团体、私人民间组织、基金会、私人企业等帮助。
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7
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建立防灾教育资料库
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经过一系列的防灾教育的培训及传播，便需要建立有系统性的防灾教育数据文件，例如防灾教育宣传影带、防灾手册、问题灾害数据库等，以保证能随时查阅参考。
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8
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制定防灾教育活动表
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制定自我社区防灾教育授课的年度活动表，通过循序渐进的方式，提升社区的防灾教育的意识，活动中也穿插防灾教育的宣传和防灾演练。
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建立紧急应变联络电话
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建立紧急应变联络电话，可提供社区在紧急状况时，迅速通知救援单位到达抢救，紧急应变时相互联络，社区可利用广播、电话等方式向社区成员传达。
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开展灾害应急演练，培养家庭防灾意识
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在每年定期依据防救灾活动表，进行紧急灾害应急演练展示防灾教育的成果，演练通常选定在大的节假日期间，以加深全民对于防灾的意识，提高家庭自助自救的能力。
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四、美国安全社区的防灾规划指南
《应急计划和社区知情权法》对危险物品应急计划编制工作做了许多重要规定。该法要求成立州应急响应委员会、地方应急计划编制委员会，划定应急计划覆盖区域。州长负责命州应急响应委员会成员，州应急响应委员会负责划分应急计划覆盖区域，任命各区域地方应急计划编制委员会成员，监督和协调各地应急计划编制委员会的工作，评审应急计划，处理化学品泄漏事故通报，受理公众了解有关应急计划、材料安全数据说明书和化学品清单等信息的要求等。划定应急计划覆盖区域的目的是为了便于应急计划的准备和实施。应急计划覆盖区域可以是现行行政区域，也可包括多个行政辖区。地方应急计划编制委员会由如下团体或组织的代表组成：
州和地方政府官员；执法、消防、卫生、环境、医疗和运输部门的人员；广播电视和报刊媒体的人员；社区团体的人员；《应急计划和社区知情权法》适用范围内的工厂主和管理人员。
地方应急计划编制委员会应制定相应程序，受理公众了解有关应急计划、材料安全数据说明书和化学品清单等信息的要求。委员会必须任命一名官员担任信息协调员。
各工厂还需选举和上报其代表，作为工厂紧急事故协调员参与编制应急计划。工厂主和管理人员应按地方应急计划编制委员会的要求，提供编制和执行该地应急计划所需的信息。
地方应急计划编制委员会每年都应评审应急计划，评估应急计划编制、执行和演练等资源需求，并对如何提供额外的资源需求等问题提出建议。应急计划中应包括与特定化学品相关的工厂和运输路线，工厂应急处理程序以及地方应急和医疗人员、社区和工厂应急协调员的姓名，发生泄漏事故通知有关官员和公众的程序，泄漏探测以及确定受影响地区和人口的方法，社区和特定工厂应急设备和设施的描述，人员疏散和保护计划，培训计划以及应急演练计划。应急计划应经过州应急响应委员会评审，地方应急计划编制委员会提出要求时，也可由联邦区域应急队进行评审。
危险分析涉及危险、脆弱性、风险三个术语，这三个专业术语虽有不同的技术含义，但有时候也可互换使用（根据相关法规的要求，工厂必须经常进行工艺危险性分析（PHA），即有组织地对高度危险化学品加工或处理过程中潜在的危险进行识别和系统地分析。地方应急计划编制委员会在准备社区应急计划时，可以使用工厂工艺危险性分析的结果）。本指南对上述概念定义如下：
危险。任何可能导致人员伤害、财产损失和环境破坏的情况。
脆弱性。生命、财产和环境易受伤害或破坏的敏感程度。
风险。造成人员伤害或财产损失和环境破坏的可能性。
危险分析可能包括脆弱性分析和风险分析，也可能只是识别社区中潜在危险的性质和位置。调查所有危险，并对其脆弱性和风险进行彻底分析既不可能，也没有必要。确定危险分析深度与了解如何开展危险分析同等重要，虽然彻底分析所有危险可能会提供更多信息，但由于资源和时间等因素的限制，这样做并不可行。不应低估有限危险分析的价值，通常，调查主要危险才是必要的，而且这类调查也不需要进行复杂的风险分析。因此，在危险分析前期，重要的是明确到底需要什么和可以提供什么。事实上，筛选各类危险，设定危险分析的优先顺序是编制小组的关键任务。
小型社区由于开展危险分析的专业技术和资源有限，编制小组必须确定合适的分析深度。编制人员应首先咨询当地工厂是否已经完成工厂危险分析。根据《应急计划和社区知情权法》的要求，工厂主或管理人员有义务向地方应急计划编制委员会提供编制应急计划所需的信息。多数事故和风险是由少数几种危险物质引起的。编制小组应将危险分析重点集中在最常见的和（或）高度危险的物质上，这样可以降低危险分析的费用。美国运输部的事故统计数据表明，最主要的危险多是由常见的危险物质引起的，例如汽油、其他易燃物质和化学品。因此，危险分析的第一步，就是列出社区内使用量或途径社区数量最大的前十种化学品，包括汽油和液化石油气。美国环境署化学事故应急准备和预防办公室《危险分析技术指南》（即“绿皮书”）提出一种危险分级方法，可用来分析那些不常见但是极度危险的物质，例如液态氯、无水氨、盐酸和硫酸。
采用定性方法可简化危险分析过程，例如采用判断方式而不是定量测量。小型社区消防和警察部门的负责人，采用定性危险分析方法就可以非常准确地评估社区内的危险物质。大型社区虽可能具备采用定量方法的技术力量和资源，但也应当考虑成本和效率问题。
无论危险分析的方式简单与否，关键在于找出危险物质所造成风险的本质。编制小组应依据危险分析的结果，指导社区应急计划编制工作。
危险分析：社区开展危险分析应参考美国环保署化学事故应急准备和预防办公室制定的绿皮书和工厂技术指南。工厂风险管理计划中应包括危险分析方面的资料，例如化学品的类型和储存量，此类资料可以通过访问Envirofacts网站www.epa.gov/enviro/获得。此外美国环保署化学事故应急准备和预防办公室还提价菜风险管理计划的指南，指导场外事故后果分析。编制小组也可采用事故处理计算机辅助管理软件，该软件是一种有效的应急计划编制工具，其中包括应急计划编制的辅导资料和培训。
危险分析包括危险识别、脆弱性分析和风险分析三部分组成，各部分的基本程序如下：
危险识别
危险识别就是了解可能发生危险物质渗漏或泄漏事故，造成人员伤害、财产损失、环境破坏的工厂和运输过程的具体信息。危险识别包括下列内容：
社区或途径社区的危险物质类型和数量；
危险物质工厂的位置和运输路线；
危险物质渗漏或泄漏时，最有可能发生的危险（例如火灾、爆炸）。
为了解上述信息，可调查工厂和通过公路、铁路、水路、航空和管道进行运输的危险物质。危险物质调查应包括下列场所：
化工厂；
炼油厂；
工业设施；
石油和液化石油气罐区；
储存设施、仓库；
货运站；
自来水厂；
污水处理厂；
制冷厂；
零售店（例如农用品、日用品供应店）；
火车站；
医疗、教育及政府的公用设施；
废弃物处理设施；
码头，特别是商业港口；
港口内的船只；
飞机场；
核设施；
主要运输路线和中转处。
对于单个工厂，应调查下列环节的危险物质：
生产；
储存；
加工；
运输；
处置。
进行危险识别时，有些情况比较明显，有些则不太好确定。必要时，编制小组可采访消防和警察部门的负责人、企业领导、报案人，查阅有关事故资料、消防和警察部门的记录以及危险化学品清单。根据《应急计划和社区知情权法》的要求，工厂主和管理人员应向地方应急计划编制委员会提交有关化学品的MSDS或其目录，以及年度危险化学品存货清单。该法第303（d）（3）节还规定：“一旦应急计划编制委员会提出要求，工厂主和管理人员应立即提供编制和执行应急计划所需的资料。”此外，评估极度危险物质向大气泄漏所产生的危险，可以参考绿皮书。
危险识别应汇总社区破坏性最为严重的情况，并用位置图和图表方式进行描述。对于更为复杂的应急计划，可以使用地理信息系统或事故处理计算机辅助管理软件。
脆弱性分析：脆弱性分析就是确定危险物质泄漏时，社区哪些地方容易被破坏。脆弱性分析结果应包括如下信息：
发生渗漏或泄漏事故的脆弱带范围，例如严重受影响区域及影响因素等；
预计脆弱带内人口的数量和类型，例如居民、职员、敏感人群——医院、学校、疗养院、托儿所；
可能被破坏的私人和公共财产，例如房屋、商业设施、办公楼；可能被破坏的基础设施，例如水、食物、电、医疗和道路；
对环境、自然保护区和濒危物种的影响。
有关危险物质泄漏与脆弱带的资料可以查阅绿皮书。脆弱带内人口、财产和环境资源等方面的信息可以通过下列方法获得：现场观察该地区；采访消防、警察和规划部门；查阅规划部门有关土地使用、人口、主要公路和基础设施的统计资料。脆弱性分析应涵盖通过危险识别确定为主要危险的所有信息，包括毒性信息。
风险分析：风险分析就是依据脆弱性分析的结果，评估危险物质泄漏对社区造成破坏（或伤害）的可能性，以及破坏（或伤害）的严重程度。通过风险分析，应能提供如下信息：
泄漏和环境异常（例如区域性洪涝）发生的可能性，多种紧急情况同时发生的可能性（例如洪水或危险物质泄漏引起火灾）；
人员伤害类型（急性、迟发性或慢性伤害）和高危人群；
财产破坏类型（暂时性、可修复或永久性的破坏）；
环境破坏类型（可恢复、或永久性的破坏）等。
访问化学事故应急准备和预防办公室网站（www.hazard.com）查阅材料安全数据说明书（MSDS），可了解极度危险物质向空气泄漏所造成的危险。
分析事故发生的可能性，要求社区具有相应的专业技术人员。工厂泄漏事故的可能性分析更是如此，它需要由具备相应能力的安全工程师和其他人员（例如工业卫生专家）对工厂和系统中的操作及风险因素等进行详细的分析（参见美国化学工程师学会《危险评估程序指南》）。分析运输过程发生的泄漏事故则相对简单一些，而且该领域已有大量研究成果和成熟技术可以利用。
精确地定量分析泄漏事故发生的可能性无太大必要，可以使用相对性词汇描述这种可能性（例如低、中、高）。总之，风险分析的关键是充分利用现有专业技术力量作出合理的评估。
编制小组应要求工厂提供危险分析所需的资料，这是在社区内开展对话工作的开始。编制小组在获取工厂资料的过程中，应鼓励工厂与政府机构和其他社区团体协作，积极参与应急计划编制工作，同时，充分考虑工厂保护商业秘密（例如关键工艺信息）的必要性，以便工厂提供应急计划编制所需的资料。编制小组应了解工厂已经采取了哪些降低风险的措施，确定还需要哪些额外的资源，例如人员、培训和设备等。由于各工厂使用的危险评估方法不同，例如危险和可操作性研究、故障树分析等，因此，编制人员应明确他们需要获取的信息，这些信息可能包括如下类别：
应予关注的化学品；
可能导致泄漏的严重事件，例如通风或系统泄漏、化学反应失控；
可能泄漏的有毒物质数量或意外释放能量的大小，例如爆炸、火灾、辐射；
泄漏事故后果（例如烟雾区和破坏区内暴露人口数）及其损失情况（例如人员死亡、受伤）的预测；
现场采取的预防措施。
对于《风险管理计划规定》管辖范围内的工厂，上述信息有些已包括在该计划中，例如化学品数量、工艺危险性、工艺控制措施、减灾措施和检测系统。而场外后果分析（OCA）的有关内容则可能包括在工厂有关风险管理计划的总结报告中。社区应与工厂有关人员一起合作，充分利用其专业技术资源。编制过程中，工厂可提供的资源包括：
技术专家；
工厂应急计划；
污染物清除和回收能力；
泄漏预防控制及其对策（SPCC）；
培训和安全操作方面的指导；
参与编制应急计划，尤其是在确定泄漏事故处理措施时。
诸如美国化学理事会社区意识和应急响应方案等是获取危险分析信息的另一来源。社区意识和应急响应方案的主要目标之一，就是完善当地应急计划，通过将化工厂应急计划与当地其他应急计划结合，使社区应急计划形成一个整体。编制小组应询问工厂是否参加了该计划，一方面激励非美国化学理事会成员采用该计划；另一方面，如果工厂参与了该计划，则为应急计划编制工作提供了较好的资料来源。而且该计划鼓励企业对其操作情况进行危险分析，所以编制小组还可与其共享危险分析结果。
社区其他资源，例如旅馆、学校、公用设施、通讯设施。
社区急救设施、设备及人员的能力和专业水平如何？
为取得外来援助，社区是否与其他社区或组织签订互助协议或进行协商？
（例如其他社区、县、州；企业；军事机构；联邦机构；应急组织）如果未签订互助协议，社区是否考虑签署？
社区应急计划编制工作现状以及与危险物质应急准备工作的协调性如何？是否避免了应急计划之间可能存在的交叉？
社区是否有专门机构负责应急计划编制和协调？例如工作组、顾问委员会、机构协调委员会。如果有，该机构的组织结构和权力？
社区是否对自身应急体系的事故预防和应急能力进行评估？
社区是否收集了危险物质应急处理的最新技术资料？
社区是否与当地工业或其他机构联合开展培训、事故模拟或应急演练活动？如果是，多长时间组织一次？最后一次是什么时候？是否模拟人员伤亡情况？
谁是社区应急联系人？紧急状态时其责任是什么？
列出相关机构、职责范围（例如应急响应、疏散、紧急蔽护、医疗和卫生护理、食物供应、事故现场交通管制、联系公众/媒体、联系联邦和州应急人员、指挥中心或应急中心的设置和人员配置）、联系人姓名、职位、24小时联系电话以及指挥程序。
社区、产业部门、大学、毒物控制中心或咨询机构是否有化学品或毒理学方面的专家？
当地有哪些应急设备和资料？相关人员如何在事故现场得到这些设备和资料？
社区是否有专业应急队响应危险物质泄漏事故？
地方应急服务机构（例如消防、警察、医疗部门）是否进行与危险物质有关的演练？是否设备或使用专业设备？
地方医院能否迅速有效地对大量中毒人员进行解毒和治疗？
社区或相邻社区是否有产业部门的专业应急队（例如由氯托运人和承运人组成的互助团体、美国铁路协会/爆炸物管理局）、州或联邦应急队或赢利性质的商业应急队？他们到达现场的平均时间是多少？
社区应急响应时是否向产业部门寻求过援助？
社区是否形成应急交通网络？
社区是否指定明确的疏散路线？公众是否知道具体的疏散路线？
是否为应急响应和服务人员指定进入工厂或事故现场的专门路线（事故发生时，风向的变化可能会使某些路线不安全）？
紧急状态下，社区是否有保护市民的其他措施（例如要求市民停留在室内、关闭门窗、关掉空调、收听地方应急广播电台）？社区是否就这些预防措施进行宣传教育？如果没有，如何确保这些措施能有效执行？
紧急状态下是否有保护应急方与其他团体（不管是在内部还是外部）相互交流信息或意见的机制？
社区是否与紧急警报系统（EAS）建立通讯联系？社区是否有专门的应急通讯网络向公众报警、通知公众、建立指挥中心或应急中心、事故现场以及场外支持机构之间的通讯联系？是否有备用通讯系统？
通讯网络包括哪些内容（例如专用无线电频率、网络频道、警报器、电话专线、计算机连网）？
是否有该地区广播电台和电视台（包括电讯公司）清单及其最新联系电话？
是否有可提供相关技术信息的最新机构清单，清单中是否包括联系人姓名、职位和联系电话等内容？这些机构可以是联邦政府机构（例如国家应急响应中心、美国海岸警卫队化学危险应急响应信息系统/危险评估计算机系统、美国有毒物质和疾病注册处、石油及危险物质技术支持数据系统）、州政府机构、产业协会（例如由美国化学理事会化学品运输应急中心、CHLOREP、AAR/BOE）、地方工业团体（例如地方AIChE、美国机械工程师协会、ASSE分会）、学术机构以及毒物控制中心。
是否有社区资源清单，清单中是否包括联系人姓名、职位和联系电话等内容？
资源清单中是否包括废墟清理、运输、清除、处置、卫生、样本分析实验室以及解毒机构？
社区中是否曾发生危险物质事故？采取了哪些应急措施？结果如何/是否已对这些结果进行评估？
应急计划编制：编制小组完成查阅现有应急计划，进行危险识别和分析，评估应急准备、预防措施和应急能力之后，就可以进一步采取措施降低恶性事故发生的可能性。改善警报系统、加强企业和地方应急人员的应急演练等，都有助于社区做好危险物质事故的预防工作，使社区生活更安全。
没有制定应急计划的社区，编制小组可开始着手相应的编制工作；如果已制定了应急计划，则需进一步修订现有计划，使之包含危险物质事故应急响应的内容。
五、日本安全社区与国民安全文化教育状况
1．借鉴日本安全文化教育的经验
日本的防灾教育和防灾训练主要包括对国民的防灾教育和训练，机关事业团体的专业性防灾训练和政府组织的综合性防灾训练和演习三大部分。
⑴ 面向国民的防灾教育和防灾演习
① 各地方消防署设有专门的防灾教育课，由专人负责到学校、单位讲解消防知识，并指导各种防灾训练和演习；
② 学校定期和不定期地进行防灾教育和防灾演习，包括灾害的基本知识讲解、灾害时的避难演习等，同时还包括灾害发生时如何将学生安全交接到家长手中等具体措施。消防员和交通警察则分别到学校给学生开设消防安全、灭火器的使用方法以及自行车的交通安全，从小学开始进行防灾教育和安全意识的普及；
③ 社区防灾演习和防灾知识的普及。各地方政府或社区的自治会定期地组织居民进行防灾演习，包括地区的灾害特征介绍，自己所处位置（住所或工作场所）安全性检查和确认，如房屋的抗震性的确认，所在地区地震时发生毁坏的可能性大小，以及火灾延烧的概率等确定；所在地的避难场所的位置和路径的确认，灾害时如何安全避难，如何正确使用灭火器；如何急救，灾害时家人安全状况的确认方法等。
⑵ 机关团体的防灾训练
各机关团体根据自己的业务特点，定期或不定期地举行各种专业性的防灾训练和防灾演习。通过对可能会发生的各种灾害进行预测，针对预测到的灾害特点，进行相应的防灾演习。如地震时指挥和疏导被困的地铁乘客安全避难；防止火灾延烧的消防演习等。例如，韩国地铁火灾事故后，日本地铁公司除了全面检查地铁的防灾系统外，还就地铁在灾害时的紧急停车，通过手动装置打开车厢门，伤员的急救，产在地铁司机的指挥下，沿着地铁隧道进行安全避难等防灾演习。
⑶ 政府组织的防灾训练和演习
日本灾害对策基本法，规定了国家的防灾训练义务。并规定了每年的9月1日为全国的“防灾日”，9月1日所在的周被定为“防灾周”。所以每年的9月1日，日本政府都将举行大规模的综合防灾训练和演习。防灾周内也将举行各种防灾教育普及活动。
政府的防灾演习具有如下的目的： ① 防灾组织体制的确认、检查；对防灾事业部门和防灾管理部门的防灾成果检验。通过这种大规模的综合防灾训练，可以对现有的防灾组织体制能否正常运行、有关防灾的研究、开发以及防灾事业是否适应现代防灾对策的要求等进行有效地检验，并从中发现问题，对现有防灾体制进行必要的修改；② 国民的防灾意识的提高及提供增进国民的防灾知识的机会；9月1日为日本的防灾日，除了政府的大规模防灾训练外，日本的中小学、机关团体以及地方自治体也都将举行不同形式的防灾训练。政府通过这种防灾训练，向国民提供必要的防灾知识教育，以达到提高国民的整体防灾意识的目的；③ 检验政府灾害对应系统的正确使用；政府在防灾方面投入了大量的人力和物力，制定了详细的防灾对应系统。通过防灾训练，可以有效地检验现有的灾害对应系统能否正常地被使用；④ 加强灾害时各机关团体之间的联络和相互协调；灾害对策是一项综合性的工作，涉及到各部门。灾害发生时，如果各部门之间不能很好地协调，将影响整个防灾救灾计划的实施。所以，通过防灾训练可以协调好相关部门之间的关系，使得灾害真正发生时，各部门在政府防灾对策本部的统一指挥下，可以有效地发挥各自的作用；⑤ 检验灾害时灾害情报传输系统能否正常运行；
政府综合防灾训练的基本方针主要为推动有效的具有实践性的防灾训练，训练后对各种防灾训练效果等进行检查和评价；推动地方公共团体积极支持防灾训练的实施；充实国民参加的防灾训练；同时，推动按年度规划的防灾训练。政府每年的综合防灾训练和演习，一般都是针对事先预想到的可能会发生的大灾害，按照综合防灾训练规划有组织、有内容、有系统的进行。
2002年9月1日，日本政府以东海地震发生为假想灾害进行了综合防灾训练。本次防灾训练的目的是在东海地震的防灾对策强化地区的修改、总理新官邸的启用的情况下，以加强各防灾机关相互提携和协调以及提高防灾对应能力为重点，实施了下列内容的演习：2002年政府的综合防灾训练以东海地震发生为前提，中央政府机关与相关地方政府（假想地震受灾地区）的综合性的大规模防灾训练。主要包括灾害的预防和预测、政府灾害对策本部（紧急灾害对策本部）运营训练、灾害现本部（静冈县和爱知县现场灾害对策本部）运营训练的三个方面。
① 预测的地震灾害：设想9月2日9点30分，位于静冈县内的东海区域发生里氏8级的大地震。防灾训练从8月30日的地震临震预报分析开始，到9月1日政府各种对应训练完毕结束。
② 政府紧急灾害对策本部运营的训练
·在总理府，实施以首相为首的全体内阁大臣参加政府灾害对策综合训练；
·实施了地震发生前的相关内阁大臣会议的召开、地震预测情报的汇报、警戒宣言的公布，以及从地震灾害警戒本部会议到地震发生后紧急灾害对策本部会议等一连串的政府灾害对应的训练；
·在总理政府危机管理中心，实施了以地震发生前后为对象的，危机管理事务局运营的训练；
·实施了中央政府与静冈县地震灾害警戒本部（静冈县厅）以及爱知县地震灾害警戒本部（爱知县厅）之间灾害对策的电视会议；
③ 现场灾害对策本部运营的训练
·派遣内阁府副大臣以下的政府灾害担当官员到静冈县地震灾害警戒本部（静冈县厅），负责实施现场联络调整会议等；
·派遣内阁府副大臣、总务副大臣以下级别的政府官员组成的调查团到静冈县现场训练会场；
·派遣内阁府副大臣以下的政府灾害担当官到爱知县地震灾害警戒本部（爱知县厅负责实施现场联络调整会议等；
·派遣内阁府副大臣、总务副大臣以下级别的政府官员组成的调查团到爱知县现场训练会场；
·实施应用中央防灾无线通讯网络传输现场灾害情报图像的训练。
政府及地方的应急体制反映出，日本已汲取1995年阪神地震的教训，灾害救助体制日趋完善。近年来，为加强地震检测和研究，日本气象局在全国设置了3000个检测点，建立了严密的检测网络。26日地震发生一小时，气象厅专家便召开记者招待会，详细介绍了地震的原因、震中地理结构等情况。另外，阪神大地震后，政府在首相官邸也建立起了危机管理中心，大型显示屏可将全国各地的灾情及时转播，便于首相及时且直观地了解灾情，进行救灾指挥决策。
2．2004年日本新潟中越地区地震灾害的评述
日本新潟中越地区当地时间2004年10月23日17时56分左右发生里氏6.8级地震。据日本气象厅观测，此次地震的震源在新潟中越地区地下约20公里处。此后，25日上午又发生了两次较大余震，分别为里氏5.2级和5.6级，27日上午10时40分又发生了里氏6.1级余震，震源在地下10公里处，离震源250多公里的东京感觉晃动较大。地震发生时，行驶在浦佐至长冈的新干线列车两个车厢脱轨，这是日本40年来新干线首次发生脱轨事故。截止10月28日下午5时，有35人在地震中死亡，2212人受伤，避难者约9.9万人。
据本次地震观测显示，摇晃强度的最大加速度值为1500伽（即Gal，加速度单位）远远超过1995年阪神大地震时的833Gal（下表参考日本烈度（震度）与我国烈度对应关系）。
|
我国烈度
|
1
|
2
|
3
|
4
|
5
|
6
|
7
|
8
|
9
|
10
|
11
|
12
|
|
日本烈度[震度]
|
0
|
1
|
2
|
2.3
|
3
|
4
|
4.5
|
5
|
6
|
6
|
7
|
7
|
|
最大加速度Gal
|
0.25
|
0.8
|
2.5
|
|
8
|
2.5
|
|
80
|
|
250
|
800
|
|
|
|
无感
|
微感
|
轻感
|
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弱震
|
中震
|
|
强震
|
|
烈震
|
激震
|
激震
|
注：1、表中的最大加速度是日本气象厅用于划分日本烈度（震度）的参考值
2、地震震级反映地震释放的能量大小，地震烈度则表示地面受到地震的影响和破坏程度。
⑴为什么此次地震的程度与阪神地震相仿但造成的灾害却小于阪神
据日本媒体报道，截至当地时间10月28日下午5时，日本新潟地震造691栋住宅和5350栋建筑受到不同程度的损害。本次地震中限制在烈度6弱的地区内的建筑物全倒塌、半倒塌所占的比例不足0.5％。
新潟县，曾于2001年对地区防灾机构进行了预测：如果新潟县中越地区发生里氏7级地震时，按最严重的情况预测，全倒塌、半倒塌房屋达4万3500栋。专家们一致认为，本次地震最大里氏6.8级和烈度6强的余震三次袭击下，实际造成的破坏小于预测。对小千谷市等地受灾情况进行了调查的筑波大学副教授境有纪说“本次地震波属于周期1秒以内的成分较多的短周期这是建筑物受灾小的最重要原因。”
建筑物产生摇晃的周期叫做“固有振动”。一般木结构房屋和低层钢筋混凝土房屋的固有振动的周期相近成分多则是建筑物摇晃大，它会寻到房屋倒塌等灾害。他们对地震波进行分析的结果是，小千谷市的周期为0.5秒～1秒，长冈市和十日町市的则多为不到0.5秒的短周期。1995年阪神大震灾（M7.2）时，有过周期为1～2秋的地震波的峰值，因此烈度为7度的神户市应取地区木结构房屋的60％倒塌。境副教授还说：“烈度为6度强的地震时预测8％的木结构房屋会倒塌，而小千谷市的受灾比预测的小。
另一方面，建筑研究所结构研究组组长的冈田恒说：“只简单地考虑了积雪荷载的住宅结构便能抗那样大的摇晃“。冈田组长等曾在1989～2002年对全日本的住宅结构进行过调查，发现新潟县内的住宅基埋深为65cm比全国平均的40cm深，柱子的大小也粗了0.5cm。
⑵各地道路的毁坏，证实地基填土有弱点
根据日本国土交通省的调查，了解到在地震中受害的近半数道路的填土路基出现了填土流出因而造成道路陷没或断裂。专家指出，可以证实填土路基在地震中摇晃等崩坏是因为填土的流动化引起的。
根据日本国土交通省等提供的资料，在地震灾区已禁止通行的国道、县道共192处，其中陷没和断裂的90处，约占一半。截止10月28日上午国家和新潟县开通应急和恢复的72处，而120处仍未开通，这造成小千谷市，枥尾市、长冈市、山古志村等的29个村落地上交通阻断。
因为新潟县中越地区的地势多起伏，所以大部分道路为减少高差，采取了填土路基施工，故这次地震中引起毁坏严重。日本国土地理院的中岛秀敏（环境地理科长）说：“山谷填埋的部分受到特别大的灾害，因此未来建设道路、铁路时应对填土路基慎重考虑。”
⑶新潟县中越地震与阪神大震灾害状况的初步比较
在新潟县中越地区有80万人口，截止10月28日下午5时，避难所避难人数约9万9111人。即8人中有1人受到影响。在阪神大地震时300余万人口中，最高峰时避难人口为32万人，显然本次地震对居民的影响比例要高于阪神地震。小千谷市的全市人口的70％的28000余人被疏散到了134处避难，这些避难民中的大多数不敢回家的原因首先是“怕余震”。有的避难民说，想回家收拾东西也不敢，因为余震也可能是比本震还大的地震，因此害怕进自己居所。交通网和生命线的阻断对日常生活影响较大，一位与高龄老母亲住宅一起的男性想把母亲迁移到东京的妹姝家，但在新干线不通期间很难做到，山村“东山地区”尚未恢复水电因此该地区的1126人几乎都被迫在平原地区的体育馆内集体避难。该市灾害对策本部负责避难所的健康福利课长南云信说：“全市都受了灾，其中4人中有1人是65岁以上老人，难于行动，另外在市内工作的人居多，所以避难优先在市内。”
新潟县中越地震与阪神大震灾的受灾状况（截止10月28日）
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新潟县中越地震
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阪神大震灾
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死 者
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35人
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6433人
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伤 人
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2212人
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43792人
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住宅全倒
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293栋
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104906人
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住宅半倒
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398栋
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144274栋
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建筑物破坏
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5350栋
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263702栋
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道路受灾
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2555处
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10069处
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山体滑坡
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216处
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378处
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避难者
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约99000人
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最高时约320000人
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⑷日本新澙地震给中国大城市的启示
其1，我国城市综合减灾救援抢险应加强。据日本新澙地震后大量救援成功的个案看，灾民自救、互救的比例较高，政府也较快地提供了丰富的救灾食品及物资。相对应于我国各大城市尚有不少缺陷如我们正在完善灾民救助应急预案体系，但由于平时没有积淀的灾情收集和评估体系，因而对于建立灾害救助物资仓储网络没有真正量化的概念，所以建议，北京应在“十一五”期间，为“北京2008年安全奥运”的目标建设应极大地强化这一点；其2，由日本新澙地震的原因启示我们尤其高度重视并评估大型建筑群及住宅区的安全选址。如上所述日本各地道路被毁的教训，证明了地基沙化、地基填土现状上的脆弱性。为此建议中国城市道路与桥梁、城市大型建设项目如2008年北京奥运场馆项目要实质性地开展综合减灾安全性评估，重点是评估其选址与基础作法的本质安全度；其3，大力强化城市防灾的产业化开发与建设。科技是应对各类突发灾难的根本手段。如日本新澙大震发生后，日本特别救援队员采用了高科技手段。其装备中有可探知瓦砾下幸存者的生命探查仪，能从瓦砾缝隙间窥伺砾下情况的光纤镜，还有声音探查仪、夜视装置等。这些设备都能装载在一辆专用救助车上，机动灵活，可随时伴随着特别救援队辗转各地。2004年10月27日，在新澙地震4天后，一名2岁小男孩奇迹般地从碎石缝间特别救援队救出，就是靠队员手中的高科技“生命探查仪”。相对而言，中国目前仅在一些国家级救援队配上的“先进设备”，量大面广的防灾救灾还是靠人力，因此从一定局面上造成效率不高，成功率差的混乱危险局面。建议国家及大城市应投入力量及资金，支持综合救援类防灾产品研发建议，以逐步形成减灾科技产业。
3．感受日本公众的安全文化教育
⑴ 法律赋予日本每年的国家“防灾日”演练
日本1961年颁布了《灾害对策基本法》，1995年阪神大地震后再次作了修订，强调了预防的作用，从而使坚持多年的9月1日国家“防灾日”起到了越来越大的作用。2004年的9月1日举办的“防灾日”演练，共动员了全国八个都县参加，体现了相互配合与综合减灾的特点。日本各界高宫同普通公众一样参加了综合演练。我们在日本访问期间，详细地在东京都防灾中心及横滨市防灾中心感受到演练的氛围。防灾责任的明确化是法律要求的“防灾日”所必须坚持的作法，在这里国家、都道府县、市街村、公共机关、公民的五方面责任十分明确而细化，如市街村（包括东京都23个行政区），作为最基层的地方公共团体，同样为了确保灾害中本区域居民的生命财产免受损失，尽可能地获得机关和其它地方公共团体的协助，制定适合本区域的防灾规划，并推动防灾规划中各项内容的实施。在东京都新宿区防灾中心，我们看到了新宿区的《防备灾害》手册，其中有东海地震与警诫宣言、新宿区的防灾对策、新宿区的10个应急避难场所等实用性很强的内容。防灾中心还提供了新宿区防洪避难地图、防灾用品及避难对策用品基地、以及对老龄人及妇幼的特别关怀计划等，然后参观了区内的避难场所之一的小学，亲身感受到齐备的防灾衣食住行产品的充裕储备。
本人在日本考察期间正值2004年10月13日“国际减灾日”，同时日本东京10月9日刚刚遭强台风袭击，所以学习并总结减灾防灾经验就显得十分必要，他们利用各种场合如社区聚会、课堂教学等，让参与者主动思考，如何面对一次次未知的灾害。在日本所到之处，尤其是联合国区域发展中心及神户市防灾中心，他们特别介绍了将在2005年1月在日本召开的第二次世界减灾大会的情况，因为此次大会正值阪神大地震“1.17”十周年，所以世界减灾大会了是对1995年1月17日阪神大地震的又一次纪念与记录。这些都让我感受到日本在不遗余地利用各种机会宣传防灾减灾文化，这正是日本国民为什么特有的忧患意识之根源。
⑵ 东京都防灾中心与消防博物馆
东京都现有人口1237万人，人口密度5655人/km2，社会经济产值占到全日本的1/4。在与东京都防灾中心专家交流时感到，他们认为，大都市防灾建设要抓住三个理念即：① 自救的理念；② 互助的理念；③ 政府行政的理念。而只有在自救、互助的基础上才有成功的政府减灾的公助。因为大量的事件证明，单靠政府行政上的救灾作用有局限。尽管如此，日本东京都在2003年4月（平成15年4月）设立了东京都危机管理总监，从而使1991年组建的东京都防灾中心及其应急体制更趋合理。他们强调，平时做好准备，紧急情况发生时才可有备无患！东京都防灾中心认为：要随时做好一旦发生灾情的准备，但行政方面的救灾对策付诸实施需要1～2小时，而救灾、复兴工作进入正轨也需要2～3天，可否将灾害控制在最小范围内，安全取决于大家在这段时间内如何行动！为此他们提出了极富创意有预防作用的口号“自己的安全要靠自己的力量保护，自己的城市要自己保卫！防灾救灾的主角是我们自己！”可以发现，如此完备的日本东京都防灾体制下的行政减灾，也主要突出着公众安全文化自救能力建设。
展览从消防历史入手，先后介绍了江户时代（1603年～1867年）、明治时代（1867年～1911年）、大正时代（1912年～1925年）、昭和时代（1926年～1988年）不同时代日本建筑防灾设施、防灾机械、防灾活动的发展，尽管有历史上很传统的消防术，但让参观者建立起一个对日本都市消防发展的总认识。在博物馆内还同时举办东京都少年儿童消防画优胜者作品展，更让人感受到一个充满安全、安宁的社会防灾氛围。可贵的是博物馆中的大量展品及精致模型使人看到防灾规划始于400年前的江户时代，尽管报警的木楼已无法与现今的信息系统相比，但东京都消防的完整性及社会发动自愿者行为是我们至今应借鉴的。
在江户时代每年都发生大火灾，主要靠武士灭火。但限于人手少，村镇人们便想到了应组织灭火的公众活动。那是没有消防车的时代，古人们想到了许多方法如用工具拆毁着火房屋，防止火势扩大化，专门制作了用来分组的“缠”作为各组的标志，以及其他的灭火工具。这个时代的标志性灭火进步是修建了多处火警瞭望台，江户时代已有了消防衣，建筑物的地面上挖洞，着火时将家庭财产放进去躲避火灾；到了明治时代由国外引进了一些消防设备，才有了真正的用水去灭火的消防，同时精明的日本人参考国外的蒸汽泵，在明治32年（1900年）试制成功了日本的蒸汽泵用来消防灭火。明治时代已使用的消防机械除蒸汽泵外，还有救助梯和救助袋，并在某些地方使用了初期的消火栓；大正时代，由于时代的前进，大正6年，救火车首次出现，特别是在大正12年（1923年）发生的关东大地震引发火灾后，迫使防灾的机械化程度要加倍提高，水泵车已由震前的30多辆，增加到52辆。如1924年进口的美国阿兰·福克斯公司制造的消防车已使用了22年，共参加了5300起火灾的救火，1925年由德国进口的消防车，已成为日本第一辆高层建筑火灾扑救车辆，它们说明了科学技术对防灾手段的更新的作用，同时反映了日本由来已久的防灾科技实力的学习与储备。日本人认为，现在日本的都市消防工作是昭和时代的继承。昭和2年（1928年），日本开始了“119”火灾专用电话；昭和5年（1931年）日本将12月1日定为“防火日”，开始号召预防火灾的活动；昭和11年（1937年）开始了由6辆急救车进行的急救业务。在昭和23年（1949年）日本成立了由市町村管理为主的自治体消防，并组建了东京消防厅，全面推进了都市防火进程，在消防博物馆中能看到近十年来日本消防技术的产品。我国迄今未使用的都市消防直升机，在日本于1967年便投入使用，并成功地实施过多次空中灭火、空中救援、空中急救的使命，从而使得日本消防安全乃至综合减灾的多方面已进入世界前列。
⑶ 实用明了的城市公共安全应急标志
在东京都防灾中心有十几种应对不同灾害的普及读物，其中《地震须知》中就科学而明确地介绍了面对地震的十项准则即：① 为了您自己与家人的人身安全，请躲在桌子等的下面，无论如何也要用坐垫等物保护好头部；② 摇晃时立即关火，着火时迅速灭火。养成习惯，即便是小的地震，也立即关火，互相呼喊早期灭火；③ 不要慌张地向户外跑，户外危险更多，确认安全最要紧；④ 将门打开，确保出口。平时要事先想好万一被关在屋子里，如何逃脱的方法，准备好梯子、绳索等；⑤ 户外的场合，要保护好头部，避开危险之处。务必不要靠近水泥预制板墙，门柱等躲避；⑥ 在百货公司等公共场所，依工作人员的指示行动，不可惊慌失措！不要卷入混乱！⑦ 在日本，汽车要靠左侧停车，管制区域禁止行驶。擅自行驶是招致混乱之源，要依照车内收音机广播的信息，采取正确的行动；⑧ 务必注意山崩、断崖落石等，迅速离开危险区域，避难；⑨ 避难时要徒步，携带物品应在最少限度。发布避难劝告后，大家要互相帮助，共同避难（现在东京都各区市町村，都指定了避难场所）；⑽ 决不轻信不负责任的流言蜚语，不要轻举妄动，而应依照收音机、防灾机构的正确信息来行动。截止到1998年，东京都已经拥有避难场所及避难道路173处。在东京都的街区、中小学、地铁、公园内可看到许多明确的避难场所、消防信号、消火栓等标识，可贵的是大量有安全标志的场所（含道路），都十分细致地考虑了与无障碍环境的协调。如在电梯中不仅有遇地震、火灾的安全对策，还配有为失明残障人准备的所有盲文说明，置身在其中令人感到一种文明的力量与关怀。
在日本无论是住在现代化的东京、大阪，还是富有传统气息的京都或名古屋，更不论酒店的大小，无一例外的都感受着一种安全感，因为酒店中都有详细的避难空间图示，走道处有十分明确的逃生辅助设备、消防设施、应急照明及没有任何遮挡物的与外楼梯相通的门。只要稍稍注意便推开了这些“生命之门”，由此我想到，为什么国内为消防疏散用的“生命之门”往往成为“死亡之门”呢？为什么我们缺乏防灾与治安的整合呢？为什么我们总是用一把把大锁无情地锁住逃生之门呢？原因在于我们的防灾或治安管理太分割，就是在同一个单位也要被人为地分割着责任，这是我们尤应关注与改观的。
六、国外保险业发展对安全社区建设的启示
作为安全减灾的科技学人我始终关注着每年来自瑞士再保险公司等权威机构提供的年度世界范围内的事故与灾害统计，仅从这一点上看，国内诸多保险公司做的就有欠缺。他们往往仅从投保方式上下功夫，很少主动去关注灾害，更没有投资去支持安全减灾机构去研究灾害规律，从而很难从中确立风险度指标并使之成为可经营的险种。因而，在许多层面上造成社会公众对保险业缺少信任。2003年春夏之际的SARS，保险业积极行动推出了险种是一种进步，但从全局上看，关注灾害，研究危机应成为所有保险公司的一个求索方向，更应成为经营保险的创新之道。
1．综论全球灾情及其对城市可持续发展的影响
早在1999年7月日内瓦第二次世界减灾大会通过的“国际减灾十年科技委员会最终报告”全面描述了灾害的危险特征及灾害对社会、区域、城市的影响。应看到几乎在世界所有国家，自然灾害的后果严重影响到人们的生活质量，并常常阻碍了人们改善生活的努力，在有些国家，每年灾害所造成的损失已达年国内生产总值的5％，因而抵消或严重减少了在经济增长和发展方面投资的效益。最严重的灾害曾夺走了数十万人的生命，并造成千亿的财产损失。在20世纪90年代，严重自然灾害所造成的经济损失年均达400亿美元。1998年，自然灾害夺走了5万多人的生命。更令人注目的是，灾害损失的九十年代有了明显上升的趋势，比八十年代增加了二倍。如此大的损失可能会造成经济混乱和社会、政治动荡。由于自然资源日益匮乏，因此应尽一切努力减少资源消耗，保护现有的财产和投资。此外，部分由于一些短视的国际贸易和财政做法及失控的增长(在城市尤为严重)，各国易损性的差距越来越大，因此，灾害对那些经济薄弱和处在经济转型阶段的国家，以及那些缺乏减灾技术和经济能力的贫困人口造成的打击最大。这种状况急需改变，其特点是：
(1) 灾害越来越明显。自然灾害的严重后果与人类的生活和分布格局有密切关系，这常常会使自然灾害继而引发技术灾害。森林的过量砍伐常常增加洪水和滑坡的频度及严重性。地震可能造成火灾利有害化学品泄露，水灾也容易造成有害物质的污染。近年来，97年到98年的厄尔尼诺现象造成了全球气候变化，山火影响到三个大陆的大气环境，米奇飓风肆虐了整个中美洲，这些事实表明现代灾害是不分国界的。(2) 灾害影响的范围广。表明灾害不能被视为通过紧急救援措施就可解决的独立的紧急事件。各学科、各部门的合作是应付自然、环境、技术灾害的必要措施。必需在制定公共政策和决策过程中，使灾害防御工作利用科学技术尽管自然灾害仍威胁着大部分人类社会，但国际减灾十年在许多国家的进展表明，可以避免自然灾害演化成社会和经济灾难。(3) 国际减灾十年的最大进展是，人们普遍认识到自然灾害和人们频繁的失控破坏活动，造成灾害危险增长的事实，并且认识到必须进行减灾。任何社会再也承受不起灾害所造成财产损失。人们越来越认识到灾害是可以预防的，而且减灾不是专家们在灾害或一个事件临头时采取的行动。必须把增强灾害意识和风险管理责任列入所有社会正在进行的专门活动和社区工作中。
以2001年国外自然灾害的状况及启示分析为例：2001年12月28日，德国慕尼黑再保险集团又如往年一样，以新闻发布稿的形式对2001年较大规模的自然灾害及其给经济和保险业带来的损失进行了回顾与分析。该集团称，2001年共有25000人在自然巨灾中丧生。相比之下，上一年的死亡人数字为10000人。自然巨灾的发生频率为700起，高于往年650起的平均水平，但低于上一年850起的记录。就经济损失而言，2001年自然巨灾造成的经济损失为360亿美元，比上一年的300亿美元高出60亿。就保险损失而论，2001年的保险损失大大高于上一年，由上一年的75亿美元猛增到115亿美元。
2001年，萨尔瓦多和印度的西部地区便遭受了强级地震的毁损性打击，造成了重大的人员伤亡和经济损失。2月底，强级地震又震撼了美国的西北部，使大西亚图区的大量楼群建筑和工业设施被毁。在飓风季节，飓风频频发威，发生频率高于往年一般水平。仅在北大西洋和加勒比海地区就发生九次强级台风。幸运的是，这些强台风没有造成非常严重的经济损失。但在远东地区，包括纳利号和帕布号台风在内的一连串强级台风则创下了新的损失记录。在2001年年末的一段时间，又出现了一些全球性的气候极端反常的现象。如发生在澳大利亚的森林大火，巴西和土耳其的洪水1欧洲中南部的暴雪以及新加坡的洪水等等，这些现象在气象学上看来似乎都是不可能发生的。所有这些似乎都可以证明慕尼黑再长期以来所推崇的理论，即全球性的气候变化与自然灾害的增加有着十分密切的关系。在2001年所有的自然巨灾中，暴风和洪水占有绝对的比例。在450起自然巨灾中，暴风和洪水损失占了2/3，占保险损失的91％以上。2001年6月袭击了以得克萨斯州为主的美国南部地区的艾利逊号热带风暴所造成的损失至今还没有理赔完毕。此次热带风暴的风力虽然没有飓风那么强，但其造成的经济损失高达60亿美元，保险损失达到了35亿美元。其连续数天的降雨造成了严重的交通混乱。特别是在休斯顿，有10多万辆汽车被困在洪水之中。因此，艾利逊号热带风暴称得上是有史以来损失最为严重的非飓风性热带风暴。此外，还有其他一些发生在世界各地的洪水灾害造成了重多的人员死伤和严重的经济损失。如2001年1月在澳大利亚、5月在俄罗斯、7月在波兰、6月在中国及11月在阿根廷和阿尔及利亚等地的洪水都给当地带来重大损失。
2．瑞士再研究报告初步估算：2004年全球保险损失420亿美元
12月16日，瑞士再保险公司《Sigma》发布研究报告初步估算（并未包括印度洋海啸之灾），2004年全球记录在案的自然灾害和人为灾害约300宗，导致超过21000人丧生，经济损失总计约为1050亿美元，世界各地的财产保险公司要承担其中约420亿美元的损失。这是继1992年、1999年、2001年后损失金额再次创下的记录，其中95％损失源于自然灾害。
最大的保险损失发生在美国和日本。美国、加勒比海、墨西哥湾及大西洋盆地一些地区于8－9月间连续受到飓风影响。自1886年以来，首次有三股飓风，包括Charley、Frances、Jeanne在同一州即佛罗里达州登陆，另有一股飓风Ivan在亚拉巴马州登陆，但随后继续推进，横扫佛罗里达州,每股飓风均导致数十亿美元的经济损失（详见表一）。
表一： 2004年重大保险损失
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保险损失
（亿美元）
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遇难者人数
（死亡和失踪）
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开始日期
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事件
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国家和地区
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110
|
110
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9月2日
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Ivan飓风
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美国、加勒比海和其它地区
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70
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24
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8月11日
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Charley飓风
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美国、古巴和其它地区
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50
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38
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8月26日
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Frances飓风
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美国、巴哈马
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40
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2900
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9月13日
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Jeanne飓风
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美国、海地和其它地区
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25
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51
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9月6日
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Songda台风
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日本、韩国
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在6～10月间，日本经历了过去的几十年以来次数最多的台风袭击；Songda台风造成经济损失总共达62亿美元（包括保险损失25亿美元）、Tokage台风造成经济损失总共达14亿美元（包括保险损失8亿美元）、Chaba台风造成经济损失总共达18亿美元（包括保险损失7亿美元）。此外，日本的新泻先是受Tokage台风袭击，然后又于10月中发生里氏6.9级中级地震和强烈余震，地震及随后的山崩对基础设施造成的破坏及经济损失估计约为190至280亿美元，其中保险损失6亿美元。2004年欧洲出现自然灾害的次数比以往有所减少，但2004年3月西班牙马德里车站发生恐怖袭击，导致191人死亡，超过2000人受伤。2004年发展中国家的受难人数再次超越其它国家。在海地，5月的水灾导致超过3300人死亡；9月的Jeanne飓风造成2900人死亡。在《Sigma》记录的遇难者中，近半数与在亚洲或非洲出现的事故有关；11月至12月在菲律宾出现的风暴及水灾导致超过1700人死亡，2月在摩洛哥发生的地震导致640人死亡，3月在马达加斯发生的旋风Gafilo让超过360人丧生（详见表二）。
表二： 2004年造成最多死亡人数的灾害
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遇难者（死亡和失踪）
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开始日期
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事 件
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国家和地区
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3344
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5月23日
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水灾
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海地、多米尼加和其它地区
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2900
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9月13日
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飓风Jeanne
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海地、美国和其它地区
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1400
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11月29日
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旋风Winnie、水灾
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菲律宾
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1182
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6月20日
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水灾、山崩
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孟加拉、印度
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640
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2月24日
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地震（里氏6.4级）
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摩洛哥
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目前《Sigma》表示还无法得出最终的损失数字，但420亿美元的保险损失将成为近代史上保险损失额最高的年份之一。与过去相比，经过通货膨胀数字调整后的保险损失数据：1992年约为380亿美元、2001年为370亿美元（包括“9·11”恐怖袭击）、1999年为360亿美元。2004年再次出现损失上升的势头，部分原因是因为人口密度上升、财产价值趋向集中并扩展到较易受灾害波及的地区。
3．应向国外保险界学习的是生命意识
在巨灾国际化的大背景下，国际再保险的转移分散风险、经营管理风险、保障经营安全的基本职能得到了充分发挥，而且随着国际再保险在资本市场中融通资金功能的确立，利用再保险手段保证直接保险市场的安全运作，已经成为国际保险业的一种趋势。为此，我以为，如SARS给国人留下的诸多教训及启示中，莫过于民众对安全与健康的再认识，从此种意义上讲就迫切需要去发展生命保险，对此可直接深化并扩展到许多领域如校园安全险、旅游平安险、社区安全险等方面。据悉，日本有极为发达的生命保险业。日本保险业的历史非常悠久，人们的保险意识普遍都比较高。被誉为是明治维新精神象征的福泽谕吉于1867年出版了《西洋旅行导读》，将保险知识系统地介绍到了日本，其后日本的保险产业得到了长足发展，国民的保险知识和保险意识得到广泛提高。加入保险已成为日本社会中的一种共同认识，没有人轻视保险的作用。反之，不买保险被当作是一件不可思议的事，人们会觉得不买保险的人缺乏家庭责任感。流行在日本的“国民皆年金、国民皆保险”这句话并不是一种口号，而是一种社会现实。1970年前后日本的生命保险作为生活必需品已经得到普及，进入20世纪80年代日本进一步发展成为生命保险大国，生命保险变得同人们的日常生活一样密不可分。从个人投保的件数上看，日本人均为4.5件，美国人均为2件，中国人均则只有0.1件。日本大型保险公司的历史都比较长，几乎都有百年以上的历史。比如日本第一生命相互保险公司2002年就迎来了创业百周年，这家“百年老店”依然活跃在保险市场上。凡到第一生命保险公司参观时，就可看到了很多资料和各种保险产品介绍，感觉这家公司为客户提供的保险产品和保险服务比较全面，从一个人出生到死亡的不同人生阶段，都有相应的保险产品可以选择。日本人口在世界上只占2％左右，可在2000年日本的保险费却占世界生命保险的26％，从这个数字来看，说日本是一个保险强国并不过分。日本在保险教育方面也很发达。如日本生命保险文化中心，就会定期举行“生命保险实学讲座”，讲座的对象是即将步入社会的大学生和大专生。其内容主要涉及安全防灾意识及文化等。通过讲座，指导他们如何选择合适的险种，如何设计自我未来的生活。授课费、交通费、食宿费等都由日本保险文化中心负责，培训教材也是该中心免费提供的。这种经常性的讲座对日本人生命保险意识的形成和提高起到了很大的作用。
我国和日本的生命保险发展阶段有差异，但面对的问题却有很多相似的地方。中国和日本的人口分布情况都在向金字塔形发展，且都已步入老龄化社会。日本处理老龄化人口的对策、生命保险设计等，对我国而言具有很好的借鉴价值。现在日本是生命保险大国，中国则是一个潜在的保险大国。今天日本生命保险业所走过的道路，也许就是明天中国生命保险业前进的方向。反思中国的保险业，生命保险虽然处于发展的初步阶段，但势头却很猛。自1982年恢复个人寿险业务二十年来，生命保险公司由原来的一家保险公司，增加到了现在的二十多家保险公司；组织形式也多种多样，有国有保险公司、股份保险公司，增加到了现在的二十多家保险公司、股份保险公司、合资保险公司等；从业人员由最初的不足百人，到现在的120万人。加入WTO对中国保险业来说，既是机遇也是挑战。重要的是如何转变观念，树立安全防灾的新保险意识，并实施防灾自护公众安全文化教育，在此基础上会有效提升公众对生命安康保险业的认知度，从而扩大并发展市场份额。更进一步讲，我以为从根本上讲卫生，《保险法》有关防灾减灾的作用及条款也应修订并强调，目的旨在从根本上树立起保险行业靠安全减灾经营并树立形象的总体创新面貌与状态。
4．保险减灾应急对策与灾害风险地图
《保险法》作为国民经济体系中保险业发展的根本大法，它的修订和及时推出，从一定意义上满足了当前和未来保险业再发展的需要，同时也加快了与国际保险市场的融合与接轨。但《保险法》是有缺陷的，其要点是并没有从根本上赋予保险业更充分和必要的减灾职能及义务，从而使保险与减灾未作到在法制意义下的相互促进与补充，因而从一定意义上讲也限制了保险业的增值与再发展。对比国外保险业承担了相当重要的灾害预测、预警及统计分析工作，如瑞士再保险公司、慕尼黑保险公司每年年终都发布该年度全球细化的灾害数据及保险费用，始终成为全球不可多得的灾害数据源，这是中国应着力下功能改进和补上的。
地图的作用已不必详述，但何为灾害地图呢？并非人们都很清楚，但事实上它也不是抽象的概念，现在国内外已经有了大量应用成果。如每天人们在电视看到天气预报的气象灾害分布图就属于灾害地图的一部分。据查，国内外并没有专门的灾害地图的定义，但从概念上讲，灾害地图是对灾害信息收集、分析、预测、传播等功能的图片或图像的集成，它通过图像生动地记录下灾害发生的过程及其分布规律，无论在传统时代，还是现今的数字地球时代，灾害地图的作用越来越重要。灾害地图作为一个信息集成源主要作用有：(1) 分析灾害信息及其共享的信息来源；(2) 完成灾害信息量化标准、代码以及灾害统计准则；(3) 灾害基本数据库图示及减灾决策支持系统建设构想；(4) 以IT网为中心的灾害信息网络应急指挥系统的综合等。无论是何种规模及水准的灾害地图系统，都具备三大体系即数据库（灾害数据、背景数据、减灾数据）、方法库（统计分析、专门分析等）、灾害图库（图形分析、图形库、城市总体规划及城市生命线系统规划关键环节等）。
灾害地图最直接的作用是用于危机状态下的指挥及决策。应急指需要立即采取某些超出正常工作程序的行动以避免事故发生或减轻事故后果的状态。灾害地图一旦制定，便将有效控制应急计划区和应急监测区，从而面对灾害及紧急事件实施应急响应。灾害地图编研的水平将直接影响到国家、城市、地区应急行动水平及效率。1994年笔者在瑞典国家风险中心作研修生，就已经使用灾害地图做出一系列应急预案条件下的科学分析及判断，实践使我体会到，灾害风险地图特有的作用如下：
其一，灾害及其灾（变）现象作用于人类，属于开放的复杂性系统，灾害地图的平台，使减灾成为技术体系，使认知灾害系统的本质规律成为可能；其二，现代灾害的评估是个大难题，灾害地图为人们提供了灾区大量的定位、定量的背景；其三，灾害地图更大的作用还是用于抢险救灾之中，无论在灾前、灾后，都要最大限度地减少人员伤亡及财产损失，在这些方面灾害地图直观地能帮助制定科学合理的灾后重建方案。也只有依靠灾害地图（或称灾害细部区域）可以落实保险界有效的投保方案，最大限度地减灾并创造效益，为公众及社会的安康建设服务。
七、我国安全社区建设的基本情况
1．中国香港的安全社区
WHO社区安全推广协进中心通过在全球发展“安全社区支援中心”，借助“中心”的力量在各地推广安全社区的概念。到2003年3月为止，已经在全球8个国家和地区建立了10个“安全社区支援中心”，中国香港于2000年3月21日与WHO签署盟约成为全球第6个安全社区支援中心，这些支援中心通过提供技术咨询、培训等协助社区成为WHO认可的安全社区。目前，世界上已有70多个被WHO正式命名的安全社区，大多数分布于欧美地区，而亚洲第一个安全社区是韩国的水原市。2003年3月在香港举行的第12届安全社区年会上，香港屯门区和葵青区被WHO正式命名为安全社区，成为中国首次被确认的两个安全社区。此外，山东济南市槐荫区青年公园社区的安全社区方案已经试运行，经WHO确认可，有望成为中国大陆首家被WHO确认的安全社区。为促进不同国家和地区安全社区网络之间的相互沟通，交流经验，共商安全社区工作的发展，WHO协进中心每年举办1次安全社区国际年会，迄今已举办了12届。2004年第12届安全社区国际年会在捷克的布拉格举行。
香港的安全社区计划始于1999年，由香港职业安全健康局来推动。2000年3月21日，香港职安局与WHO签署盟约成为WHO全球第6个安全社区支援中心。香港支援中心的一项重要任务是帮助社区建立安全社区促进项目的推广机构，并提供专业技术支援。以香港葵青区为例，其安全社区促进项目推广机构包括督导委员会、工作委员会及个别工作小组。这里的督导委员会是一个非常设机构，负责安全社区推行计划的制定、协调、监督。委员会由区议会主席、一般政府官员、医院负责人、学者以及区消防处、警务处、私营机构有关人士组成。目的是在必要时能充分利用督导委员的各方资源，使社区计划得以顺利推行。安全社区工作委员会也是非常设机构，负责推行督导委员会制定的项目，成员来自政府部门、教育院校、工业团体和非政府机构。根据督导委员会订立的方向，工作委员会负责协调各个工作小组，并共同策划举办活动。工作委员会每2个月举行1次会议，商讨工作小组推行的项目，检查工作进度及工作成效。工作委员会下设7个工作小组：（1）伤亡统计及社区诊断组。该组由一名对预防儿童受伤颇富经验的儿科医生担任召集人，负责搜集、分析伤亡数据，以便检查计划实施效果，也为制订有效的预防措施提供依据。（2）安全健康教育工作小组。由一名热心青年教育工作兼葵青区议会议员的中学校长为召集人，负责通过各种途径，通过举办各种讲座、培训、宣传活动，在不同阶层、不同年龄人群中推广健康及安全概念。（3）职业安全及健康推广工作组。由职安局总干事为召集人，负责向各行业，尤其是医院、货物码头、石油及化工、建筑等高危行业推广安全工作案例。（4）职业安全及健康周工作小组。由区议员出任主席，通过展览、安全健康问答比赛等活动在职业安全周内宣传职业安全及健康知识。（5）道路安全工作小组。由一家电力公司的社区关系经理为召集人，主要职责是推广交通安全知识，减少交通事故。（6）家居安全工作小组。由区议会一名议员为召集人，负责提高市民对家居伤亡的警觉性，特别注意培训如何照顾儿童及老年人。（7）环境和卫生改善组。这些小组每2～3个月召开1次会议，检查项目进度及推广过程中出现的问题。
在安全社区支援中心的协助下，香港屯门和葵青2个安全社区分别于2000年3月21日及2000年10月22日成立，并于2003年3月第12届安全社区国际年会上举行了确认典礼，被WHO正式确认为“安全社区”。2002年11月香港大埔区和深水埗区也相继举行了安全社区启动典礼，并在积极开展各项推广工作。
2．中国青岛城市安全社区
青岛市的“减灾进社区”活动已经初步形成了一个整体，创建了一种模式，工作内容十分丰富。在具体工作中落实了责任，采取了各项措施，并采用了行之有效的宣传方式。
⑴ 落实责任：“社区减灾”工作是一项综合性很强的工作，涉及多个职能部门，需各有关部门通力合作。为加强对“社区减灾”工作的组织领导，青岛市在社会救助工作协调委员会中成立“社区减灾”活动工作办公室，具体负责“社区减灾”的日常指导和协调管理工作。在社区基本实现了“救护普及进社区”、“消防知识进社区”、“人防知识进课堂”、“防震知识进社区”等目标。
⑵ 主要措施：街道社区的减灾防灾工作，立足社区现有的组织机构，突出了管理服务功能。
① 各街道办事处要建立“社区减灾”活动领导小组等领导管理机构，负责社区的减灾防灾工作。要定期召开由社区居委会及驻区单位参加的社区安全会议，研究“社区减灾”工作，开展社区减灾防灾的基础建设和宣传教育活动，协调解决“社区减灾”宣传阵地建设、消防器材配备、居民楼道可燃杂物的清理整治、楼道的疏通等问题。
② 通过组建社区救灾志愿者或义工队伍加强“社区减灾”工作。平时对他们进行灾难预防、医疗救护、简单搜救等专门培训，使之成为防灾减灾的主力军。
③ 在社区建立治安防灾的巡查队伍，人户为孤寡老人、残疾人等行动不便者进行用电用火的安全检查，提供防灾服务，及时发现和消除灾害隐患。
④ 在社区空阔地带如公园、小广场等地设置紧急避难场所。
⑤ 加强社区公共消防设施建设，在社区内配备灭火器，在居民楼道设置紧急情况下的逃生导向标志。
⑶ 注重宣传：青岛市在减灾宣传方面的措施很多，通过这些活动来营造一种社区减灾的文化，让社区减灾融入人们的日常生活之中。
① 在社区内设立公益广告牌、减灾防灾宣传栏，在居民楼道设置警示牌等，营造“社区减灾”的宣传氛围。
② 利用现有的社区文化宣传机构和场所，开展“社区减灾”和安全教育活动。
③ 进行防灾自救的安全知识教育，使社区居民掌握应对灾害的基本知识，增强居民的减灾意识，居安思危；根据实际情况，因地制宜，开展内容丰富、形式多样、规模较大的宣传活动，制作和发放以火灾、地震、洪涝、中毒、危险化学品灾害等为主的宣传画、宣传册，做到内容简明扼要，通俗易懂，便于理解和普及。
④ 在社区、单位、学校、居民、学生中举办减灾逃生演练，使“社区减灾”活动家喻户晓，妇孺皆知。
⑤ 市人防办与教育部门合作将减灾知识编写成教材。在中小学开设了专门的课程。市里还编写了《市民安全常识手册》和《外来务工人员安全常识手册》等材料，对市民进行培训。
3．北京安全社区建设的现状与思路
⑴ 社区建设中面对的“灾情”
人类正进入一个新的不同于传统“常态社会”的“风险社会”，不仅受到不断变化的技术发展的挑战，而且也面临全新的正在增长的系统化风险。于2005年9月29日通过的《亚洲减少灾害风险北京行动计划》特别强调：“构建国家和社区的灾后恢复能力是各国政府和社区领导的一项重要职责……将减灾纳入到社会经济发展中，对政府和社区民众是一种双赢战略。增加社会财富的防灾能力和发展方向的投入，可带来明显的社会经济效益。在这方面，一个至关重要措施是，把减轻灾害风险的措施和理念，在国家发展计划和实施战略中的各个环节中体现出来。由于大量人口聚居在灾害风险区内，使得公众在严重灾害风险面前更加脆弱。这也意味着每次灾害将会影响到大量的民众，并对现有的能力构成挑战。”结合亚洲减灾大会对社区安全的关注，给出中国城市社会的安全减灾重点防御风险的框图：
气象灾害：高温热浪、暴雨、雷击、大风、雪灾、冰雹、沙尘暴
自然灾害 地震地质灾害：破坏性地震等
生物灾害：有害生物、食物中毒、流行性传染病
技术事故：火灾与爆炸、生命线系统事故（煤气、电力、通讯等）
环境公害：室外环境灾害、植物灾害、室内装修污染等
居家事故：指老年人、少儿及各类残疾人的障碍事故
人为恐怖：信息犯罪、恶性袭击、治安案件、社会骚乱及其邪教破坏等
⑵ 安全减灾进社区
2003年“非典”之后，我国大多数地区和城市都制定了针对突发性事件的应急预案。但是，我们的工作仍然存在差距。一个重要的缺陷就是重“预案”、轻“预警”。“预警”是灾害临界以前的主动行为，而“预案”则是以灾害来临为前提的挽救性安排。印度洋海啸以血的教训告诫我们：加快建立预案机制刻不容缓，“预警”比“预案”更重要、更紧迫。
加强预警是印度洋海啸的第一教训。美国国家海洋和大气局的一位负责人曾指出：“地震引发的海啸需要半个小时才能到达期里兰卡，需要1小时才能到达泰国和马来西亚海岸，人们只需要15分钟就能走到安全地域。”正是由于预警设施和预警管理的缺失，使这些地区的灾害得以放大，以至造成了巨大的损失。在印度和斯里兰卡等国，由于没有设立监控海浪的传感装置，只能任由海啸袭来前的宝贵时间一分一秒地流逝。远在太平洋地区的预警机构探测到了地震的信息，但是无法与受害国家的预警部门取得联系。令人遗憾的是，让公众早一些知道灾害的到来，“这都是我们可以做到的”。历史已经给我们留下了许多遗憾，我们不应继续遗憾下去。
加强预警是世界各国的共同取向。有效应对突发性危机和消弭危机带来的恐慌，已经成为各国政府提升和彰显执政能力的一个重要内容。1960年的智利大地震促使太平洋沿岸建立了覆盖26个国家和地区的海啸预警系统，这一系统能够在海啸来临前的3～14个小时，向潜在的受灾国发出灾害警报。印度洋地震和海啸发生后，美国立即决定在两个内扩建现有的太平洋海啸预警系统。耗资3000万美元的印度洋海啸预案系统也将于2006年基本建成。
加强预案就是防线前移。“非常态化”、“非传统化”已经成为现代公共危机的一个重要特征。20世纪以来，全球共发生5级以上地震1000多次；爆发频率剧增的泥石流威胁着50多个国家的安全；8级以上飓风每年发生80多次……而人们对自然规律的认识又总是一定程度的。面对这样的现实，人类拿什么来与之抗衡？在不能完全掌控自然的情况下，我们必须首先把握自己。加强预警就是防线前移、关口前移，为采取行动留下更大的余地；加强预警就是与大自然争夺时间，争取速度；加强预警就是在不能完全预知未来的情况下，最大限度地延伸人类的触觉。此外，加强预警对于减少人们在正常情况下的心理恐慌，增加公众的安全感，也具有十分重要的作用。
加强预警就是以人为本。对预警重视与否，从根本上反映了对人的重视与否。建立现代预警系统需要耗费相当的代价，但与人的价值相比，又是不可等量的。与海啸吞噬20万人的生命、造成50万人受伤、100多万人流离失所和几千亿美元的损失相比，孰重轻孰轻是十分明了的。公共安全是现代社会理应支付的必要成本，人类不能总是重犯如此低级的错误。“亡羊补牢”，为时已晚，因为我们亡的不是羊，而是人！如何对待预警的问题，就是如何对待人、如何贯彻和落实科学发展观的问题。加强预警应当从现在做起。预警是现代化的烽火台，是21世纪的消息树。现代公共安全预警系统应当是整合现有预警资源、并赋予其先进科技内涵的灾害信息系统。
一要充分运用现有的数字化技术、遥感技术和网络通讯等技术成果，提高现代预警系统的反应能力和信息辐射能力；
二要实行不同类别灾害的预警资源共享，当前首先要在地震、海啸、洪水、疫情等“第一环境”领域实行预警资源综合利用，今后还应逐步实现“次生环境”领域和社会领域的预警资源共享；
三要建立以国家为主导、以区域为基本单元、以城市为重点的多层互补的预警网络体系，把城市作为预警体系建设的重要终端；
四要努力减少预警信息传输环节，努力缩短预警信息与公众的距离。一个英国非政府组织曾提出，应利用现有手机短信功能为民众提供便捷的预警服务。这一建议给予我们的启示是：建立政府与民众间的灾害信息“直通车”，不但是必要的，而且是可能的，加强预警必须从现有条件做起。
社会是奥运框架下的基层安全稳定。
北京市已郑重向世界承诺：要承办一届历史上最出色的奥运会。如朝阳区作为2008年奥运会主会场的所在地，承担着重要的历史使命。朝阳区的建设和发展对于实现举办一届历史上最出色的奥运会的战略目标，对于落实“绿色奥运、科技奥运、人文奥运”的战略要求，具有举足轻重的作用。举办奥运既对朝阳区的各项建设事业提供了千载难逢的好机遇，同时也对朝阳区的城市设施配套、环境建设以及人文素质，特别是基层安全稳定工作提出了新的更高的要求。基础不牢，地动山摇，街道、社区的安全稳定是城市稳定和社会稳定的重要基础。大力加强街道、社区的安全稳定建设，对于举办奥运、提升现代国际大都市形象都有着十分重要的作用。
城市是国家和区域的经济、商业和文化中心，是现代文明的载体，是物质与文化财富的集聚地。然而，现代城市也危机四伏，城市生命线脆弱得不堪一击，一场不太大的雨雪就可能让城市处于半瘫痪状态；社区与居家不再是安全的港湾，劣质建材散发着致癌的毒气，劣质缆线成为埋在家里的地雷；泄漏的燃气仿佛身边的火药库，噪音公害游荡着幽灵般的杀手，断水和停电更是时刻高悬在头顶的利剑；热岛效应闷得我们汗流浃背，沙尘暴刮得我们泪眼迷离；一系列的灾难害得我们家破人亡，每天死亡300多人的交通事故，动辄死伤数百人的火灾、空难，年均死亡近20万人的灾难事故，有毒食品的泛滥，突发恐怖主义的蔓延等等，越来越多的灾变已如脱缰之马，使城市正处在一个高风险的环境中。
举办奥运与城市公共安全的各个领域息息相关。有关人士曾对历届奥运会受到战争和恐怖袭击等威胁的情况进行过分析，其中严重影响奥运赛事举办的重大事件就达5次之多。在我国，近年来在举办大型游园活动中发生重大公共安全事故的情况也时有发生。从城市的角度看，公共安全涉及的范围广泛。例如基础设施安全、城市交通安全、城市通讯和网络安全、健康安全、重大赛事和活动安全、公共场所安全，还有金融安全、财产安全、居家安全也日益受到人们的高度重视。值得注意的是，这些方面的安全大都与社区的安全有着密不可分的关系，城市安全问题必然波及和影响到有各类居民组成的社区。社区的努力对城市的安全具有至关重要的基础性作用。只有每个社区都做到平安，整个城市才能达到平安。在2003年非典期间一些城市社区的行动足以说明这一问题。北京市一些社区以“楼自为战、院自为战”的方式应对非典，在培养居民的危机意识、稳定居民情绪、维护社区秩序、组织群防群控和恢复社区居民正常生活等方面发挥了巨大作用。
搞好基础建设。通过开展安全课题研究，加强安全基础设施建设，构建地区健康与安全促进的服务平台。主要应着手进行了九个方面的基础建设：
一是建设望京健康和安全促进中心暨职业安全健康协会安全型社区创建课题基地，包括建设交通安全推广中心、卫生医疗推广中心、文体健身推广中心、公共安全推广中心、工作场所安全推广中心、家居安全推广中心、和谐社区促进中心、地区监控中心、宣教中心、培训中心、网络中心等项内容；
二是建设望京健康和安全宣传教育资料音像、动画、画册、图板制作中心；
三是建设望京安全型社区网站，搭建地区以及与外部进行健康与安全促进工作的交流和服务平台；
四是建设北京市朝阳区（北片）青少年交通安全教育培训基地；
五是建设覆盖全地区的治安、城管数字监控系统，构建城市公共安全保障体系；
六是建立地区环境保护监测站，力争通过两至三年努力，使地区环境质量好于全市平均水平；
七是改善地区环境景观，推进围栏绿化，提高公共设施绿化水平，推广立体绿化和屋顶绿化，建设绿色城市、环保城市和健康城市；
八是通过试点引导和典型带动，抓好幼儿园、学校、医院、餐馆、工地、社区单位的健康与安全示范点；
九是建立望京地区人口资源健康与安全服务数据库，逐步完善记录治安伤害、居家伤害、儿童伤害、公共场所伤害、交通伤害、老年人伤害、体育运动伤害、学校伤害和涉水伤害发生频率、原因及入院情况的数据分析制度。
⑶ 北京安全社区建设纲要（草案）
第一章 总则
第二章 任务及目标
第三章 安全社区标准
第四章 安全社区规划
第五章 安全社区建设的内容及方法
第六章 安全社区的组织
第一章 总 则
第一条：社区是一定地域范围的人群聚居的社会生活共同体，是社情民意、社会基层各种矛盾和问题反映比较集中的地方，一旦遭遇重大突发事件或事故灾难，社区将是灾害救援的重要单元。北京是民政部全国22个城市推行社区建设的试点城市之一，自2004年已启动“安全减灾进社区”建设，本纲要的编制旨在更为有效地、更规范地推进与国际接轨的北京安全社区建设目标的实现。
第二条：本纲要所涉及的安全减灾是指在市政府指导下各社区能独立组织实施的以预防、早期自救、防范为目的的安全文化素质及能力建设。
第三条：本纲要所涉及的事故及突发灾害遵照《北京市突发公共事件应急预案》中提出的自然灾害、人为灾害、公共卫生事件、恐怖及社会灾害四大类，再结合社区危险源的特点给出19种对北京地区社区安全建设直接相关的事故灾害类别：
1．治安事件（含恐怖事故）
2．自然灾害（地震、气象灾害等）
3．交通事故
4．火灾与爆炸
5．自杀
6．建筑工地及装修事故
7．高空坠落
8．意外伤害（含电梯故障）
9．煤气泄漏中毒
10．物体打击
11．管道破裂、供电中断等
12．中毒事件（食品、药物等）
13．引发疾病猝死
14．触电事故
15．社区湖泊及会所的溺水
16．酗酒闹事行凶等
17．家庭暴力
18．异物堵塞
19．老年人及残障人士等
第四条：本纲要依据中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（[2000]23号文件）及北京市相关文件；国家及北京市防灾减灾相关法规、条例所制定。
第五条：本纲要倡导以人为本、预防为主、安全生产与安全生活相结合的安全文化自护教育原则，最大限度地推进北京社区的综合减灾建设，构建和谐社区。
第二章 任务及目标
第六条：市和区、县人民政府应将安全社区建设纳入国民经济和社会可持续发展计划之中，且将安全社区建设经费列入同级财政年度预算。
第七条：安全社区建设的目标是按照小康社会安全减灾的目标，建立科学、长效的事故灾害预防及现场第一救援机制，构成家庭、邻里、社区中经过长期时间建立起的人际关系，在灾害到来时起到第一自护自救的作用。
第八条：安全社区建设的指导思想旨在构建安全能力社区，旨在通过一系列安全文化教育活动，同时提高社区公众对灾害的感知能力即减灾知识、减灾态度、减灾行为。具体讲：
1．以政府为主导，使社区减灾与城市减灾相协调；
2．公众自觉参与共建，是安全社区发展的基本方向；
3．安全社区的建设要以人的安康发展为出发点，并为城市安全保驾护航。
第九条：以本纲要为指导，大力调动并完善各级政府与非政府民间社会组织的积极性，细致落实安全社区各类任务的实现。
第十条：参照本纲要，并使入与首都“精神文明单位”创建活动相结合，使安全减灾及社区安全建设成为精神文明单位创建中不可忽视的内容。
第十一条：以办好2008年奥运会为契机，用“安全奥运”确保奥运“三大理念”的实现，要按照安全社区发展计划及规划的要求，使北京市民普遍接受一次防灾减灾安全文化教育。力争在2008年5月底之前，出现一批安全社区，并使安全减灾社区宣教活动的普及率达到北京城市社区总数的80%以上。
第十二条：要构建社区防灾减灾安全素质宣教模式及演练计划，有针对性地结合不同社区的特点开展灾害、事故、治安、突发事件等应急、自救与互救为中心的安全生存教育；
第三章 安全社区标准
第十三条：社区是具体的小社会，个人安全不完全由个人掌握，而取决于维系的整个社区安全的水准，因此要求安全社区不仅有软件上的安全描述功能、安全解释功能、安全评估功能、安全监测功能、安全预测功能外，还必须具有社区硬件的安全空间上的考虑，处理好社区内与外、备灾与适灾的关系。
第十四条：1989年世界卫生组织（WTO）提出《安全社区宣言》，强调“任何人都享有健康和安全之权利”。所以，一个安全社区必须具备：⑴ 制定针对所有居民、环境和条件的积极的安全预防应急方案；⑵ 拥有政府、卫生服务机构、志愿者组织、企业和个人共同参与的安全工作网络等。
第十五条：北京安全社区建设必须符合的八项标准：
1．应有一个负责预防事故与灾害的跨部门、跨领域的组织，以强有力的协调、组织能力履行社区内的安全减灾事务；
2．应有一个本社区中长期安全建设的目标及计划，并持续地推进社区安全建设的项目；
3．应有一个按社区内外环境的最大危险性分析的应急预案，它必须是对救助高风险人士、高风险环境及本社区弱势群体安康有效的特别方案；
4．应形成一个有序的事故与灾害发生、报告、预警的社会认可安全“网络”，不仅要体现社区公众的知情权，也要最大限度地保障信息公开对整个城市的安全性；
5．应建立社区不同等级的应急预案，适度地启动社区志愿者队伍；
6．安全社区还要求社区100%的家庭应制定与社区总体安全及救援相协调的“家庭安全计划”，社区与家庭及社区相关单位（中小学校、商业、小型企业等）须备有防救灾自护器材；
7．应针对本社区安全建设，提出评估方法及推广项目，有助于不断改进每一年度社区内大型的、统一的集体演练计划；
8．必须保证北京市的安全社区具有参与全市及国际安全社区交流的能力。
第四章 安全社区规划
第十六条：要加强城市空间系统防灾减灾的整体性研究，为社区安全构筑一个先天良好的抗灾防毁能力的空间体系。
第十七条：要科学进行城市防灾空间的划分，从保卫城市及人的安全需求上确定灾害防御空间、灾害应急空间；
第十八条：建构社区级安全防灾体系。按北京市的具体情况可分为三个层次即基础社区（1000～3000户，3000～10000人）；功能社区（6000～10000户，3万人以下）；街道社区（3万户，10万人左右）。社区级防灾空间体系建设也可以在这三个层次上进行，使社区安全管理更具特点。重要的是，以社区医疗、治安、消防、行政等部门为中心，以区内道路、河湖、公园、绿带的防灾化建设为支撑，共同组成社区防灾空间的单元及要素。
第十九条：统一城市及社区的安全标识及统一的预警发布指令。
第五章 安全社区建设的内容及方法
第二十条：安全社区建设的众多目标中，普及公众安全文化教育，让社区居民能应对并处置一定程度的现代灾害成为安全社区建设的尺度。要通过社区安全文化活动倡导：
·安全自护观：自救第一，互救第二，社会救援第三；
·安全奉献观：人人争作“安全第一”的榜样，使安全在人们行为中处于优先权；
·安全社会观：约束社区中的公众，无论年龄与职业，都要关心社区安全，人人重视安全。
第二十一条：安全社区建设要强化周密的社区安全计划的落实，其核心工作是做好每年定期的安全文化宣教及综合演练。不同规模、不同特点、不同文化构成的社区可设计不同模式的安全社区演练计划；
第二十二条：大力推进“社区志愿者”队伍建设。防灾救灾组织不仅在公众安全减灾教育中能发挥作用，在灾害发生时更能在第一时间里充分发挥有效的自救互救作用。突发灾害时，“志愿者队伍在较短时间内即可参与救助等行动，可使许多人劫后逃生。
第二十三条：社区志愿者队伍应组成如下专业小组：
1．火灾防救组：负责火灾隐患查寻，防火知识宣传，组织居民睦邻互救，撤离转移，安全进入避难场所等。
2．疾病防救组：负责疫病防范，心肺复苏和创伤救护，家庭急救与护理，并衡量伤势及时转送医疗急救部门。
3．刑事案件防范组：负责社区治安宣传教育，协助社区治安管理，及时检查社区娱乐场所、服务行业的隐患点。
4．现场搜救组：负责搜查结构未损毁的建筑物，留下记号，便于营救出伤者，对伤者紧急处理。
5．现场救护组：负责设立安全且较远离危险情况的医疗救护站，为伤者进行检查、分类、现场救护，协助需要立即处理的伤者送往医疗急救部门。
6．事故防范组：负责定期检查社区内居民户、学校、企事业等单位的燃气、水、电、防雷、施工、安全通道等方面的事故隐患，提出防范建议等。义务为居民解决难题，处理一般性事故。
7．后勤保障组：负责救灾器材储备和日常维护，提供其它各组所需物品、工具、食品、饮水。支持其它各组作为后备队员。并应设立通讯网，负责队员间联络，传递信息给各组、队员及支持单位。
8．减灾专家组：主要由社区外权威专家组成，负责社区减灾知识技能培训、指导减灾演练等活动的开展。
第二十四条：安全社区建设的形式多样。主要采取：安全减灾系列科普教育讲座、防灾自救互救演练、安全减灾知识竞赛、安全减灾先进社区评比、组织参观有关减灾科普馆和减灾指挥中心的现代化建设等。
第二十五条：安全社区建设要靠全社会的支持，媒体宣传教育作用巨大，一方面广播、电视、报刊、网站应主动关注社会安全建设问题，开设定期与不定期专门栏目及频道，另一方面社区也应在不同时期召开新闻发布会，针对社区近期安全状况及其他社区可供借鉴的案例利用媒体展开教育。
第二十六条：尽快编研出版代表北京城市特征、也反映当代国际安全标准的、适于北京市民阅读和学习的《北京社区安全手册》，并在电视及报刊上定时、定期全文解读《北京社区安全读本》的内容，并组织演练。
第六章 安全社区的组织
第二十七条：在“北京市社区防灾减灾素质教育领导小组”领导下，在首都精神文明办及市委宣传部等指导下，依靠市科协系统、区（县）各级政府部门为后盾，全面、系统、广泛地组织开展活动；
第二十八条：贯彻落实本纲要，区（县）各级政府要达到领导重视、机构健全、责任明确。每社区都必须有经过培训的专职管理人员及技术人员负责。
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金磊：现为北京市人民政府专家顾问团专家、中国灾害防御协会副秘书长、中国城市规划学会城市安全与防灾学术委员会副主任、北京减灾协会常务副秘书长、《建筑创作》杂志社主编、高级工程师、北京市公安局奥运建设安全顾问等。
