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道里区副区长张明杰

摘要：在应对处置各种社会突发事件中，地方政府发挥着至关重要的作用。道里区作为全国应急体制建设试点单位，有幸得到民盟中央专家组和试点领导小组的精心指导，在全国率先对地方政府应急体制建设进行了初步探索和尝试，并在实践中加以应用，取得了应对处置松花江水污染事件的决定性胜利。本文在介绍道里区应急总体预案完成过程的基础上，进一步介绍了形成地方政府应急体制建设的实务性成果，即对总预案、组织体系、专项预案、可视化应急预案这四个重要构成要件进行逐一剖析，从而为其他地方政府加快应急体制建设工作提供有益借鉴。

关键词：地方政府；体制建设；四大要件；应急管理

自美国“9·11”恐怖袭击事件后，民盟中央一直从关注国家安全和人民生命财产安全的高度，把强化我国灾害应急体制建设作为参政议政的重要内容，并在全国政协十届一次会议和十届二次常委会上，分别就加强我国城市灾害应急管理体制建设问题提出提案和进行大会发言，使我国灾害应急体制建设问题的社会关注度得到极大提高，受到党中央和国务院领导的重视。

2004年6月下旬，国务院办公厅应急工作领导小组负责同志走访民盟中央时，提出希望民盟中央在推进我国突发公共事件应急体制建设中，利用自身优势抓一个从省、市、区到社区四个层次应急体制建设的典型。对此，民盟中央领导予以高度重视，经多次研究，并与地方盟组织协商，确定将应急体制建设试点工作放在黑龙江省哈尔滨市道里区。

根据民盟中央领导的安排，2004年8月至2005年3月，王绍玉教授等民盟中央灾害应急管理专家组专家一行赶赴黑龙江省哈尔滨市，连续工作数月，按照第一阶段试点设定的工作目标，全方位、多角度地对国内外大量有关文献进行了检索和研究，经过多次现场调查和深入研究，最终形成了第一阶段的四个重要成果。即：《哈尔滨市道里区突发公共事件应急总体预案》（草案）、《哈尔滨市道里区突发公共事件应急处置领导组织体系设计》(草案)、《哈尔滨市道里区突发公共事件应急预案可视化管理系统设计》（草案）、《哈尔滨市道里区突发事件应急处置专项预案体系》（草案）。应急预案的建立有效地提高了我们地方政府解决突发公共事件各种问题的应对能力，在2005年11月发生的松花江水污染事件中，我区由于及时启动应急预案，保护了居民生命以及财产安全，最终取得了迎战水危机的决定性胜利。

一、加强应急体制建设，认清地方政府应肩负的重要责任

在影响国家安全和社会稳定的社会突发事件的管理和处置中，地方政府作为迎战这一问题最为直接的第一责任人，应对处置突发事件的能力的水平，直接关系到群众的安危和党和政府在人民群众心中的威信。所以，作为提高地方政府对灾害的处理能力的关键要件——应急体制的建设已经成为摆在各级政府领导案头的一项重要工作。

1、加强应急体制建设，符合道里区区情实际要求。作为应急体制建设试点单位的道里区，位于黑龙江省哈尔滨市，是城市的中心区，地处北纬45度32分—47分，东经126度8分—38分，海拔高度112—179米，呈南高北低的地势。东以滨州铁路线与道外区分界，西与双城县为邻，南与南岗区接壤，北与肇东县、道外区相连。全区总面积517.2平方公里，其中市区面积22.6平方公里。道里区位于哈尔滨市中心，又是具有工业、农业、商业、文教、医疗等行业，功能齐全的老市区。该区的交通发达，坐落在太平镇境内的哈尔滨市国际机场，是国内十大机场之一。区界有滨洲、哈长两条铁路通过，区内有37条铁路支线。全区有铺装公路24条，总长153.7公里，其中哈机场路、哈双公路局县级公路，是横贯全区的两条主干道。松花江公路大桥是哈尔滨市及道里地区通往江北5个地市和40个县的咽喉要道。道里区水路畅通，流经的江河共有3条：松花江在区内段45公里，运粮河自蔡家沟入区至西下坎汇入松华江，长23公里；何家沟自哈长铁路线入区境，流经群力乡至顾乡大坝汇入松花江，长3公里，总长71公里；松花江上溯可至吉林市，顺流直下可通俄罗斯，区内设码头7处，渡口一处，多用于江南、江北及各码头之间的客货运输。道里区作为全市的中心区正在步入经济社会发展的快车道。随着工业化和城镇化进程的加速发展，城市规模不断扩大，人口高度密集，财富日益集聚，致使城市遭受各种突发公共事件威胁的形势也日益严峻。为采取有效措施加以防范，建立有效的灾害防御体系和制度措施，减轻突发事件造成的损失和影响，保证社会稳定和人民安居乐业，保证社会正常的生产和生活秩序，最终实现全面建设小康社会的宏伟目标，就必须加强应急体制建设。

2、加强应急体制建设是区级政府提高执政能力的迫切要求。一方面，从唐山地震，到美国“9.11”事件，到防“非典”，到印度洋海啸，这些灾害让我们认识到，人类抵御灾害的能力还很有限，政府要肩负起灾害管理的职责，尽快构建一个统一的灾害应急体系。尤其ＳＡＲＳ的爆发是对我国政府应对公共危机能力的一场严峻考验,它一方面验证了我国政府在危机面前快速反应,敢于负责的领导魄力,另一方面也反映出我国地方政府危机管理经验的不足和危机管理技术的落后。及时总结地方政府在应对ＳＡＲＳ危机中的经验教训,深刻认识到我们在应急体制方面存在的问题，如社会动员机制不健全、应急机制不完善和管理体制存在诸多漏洞等等，对于警示我们必须重视地方政府应急体制建立与完善,以便提升政府危机管理的能力和水平,增强政府的公信力,具有十分重要的意义。
另一方面，建立有效应对和处置突发公共事件的管理体制和应急机制，也是发展第一要务打造安全环境，落实全面、协调、可持续的科学发展观的题中应有之义。党的十六大明确提出要加快建设“经济更加发展，民主更加健全，科教更加进步，文化更加繁荣，社会更加和谐，人民生活更加殷实”的小康社会的目标，实现这一发展目标，要求我们必须打破“重增长、轻发展”的思维模式，牢固树立全面的发展观，不仅要追求传统GDP 即人造财富的增长，而且要注重绿色GDP的增长即可持续发展。一个地区的综合竞争实力，很大程度上取决于它的软环境和硬环境。所谓软环境，就是吸商稳企的社会氛围，比如，制定招商引资的优惠政策、转变政府职能减少审批环节等等，只有政府职能转变了，才能真正做到安商、稳商、富商，也才能真正实现跨越式发展。所谓硬环境，就是地域内交通、卫生、安全等环境建设情况。只有硬环境好了，企业消除了后顾之忧，工作舒心了，才能更好的为区域经济发展作出更大的贡献。因此，要实现区域发展，环境建设至关重要。而作为打造环境的重要因素之一的安全环境，也不容忽视。所以我们区本着防患于未然的态度，紧密联系地方实际，充分利用民盟组织的智力优势，力争在哈尔滨市道里区研究构建适合中国国情，充分体现地方特色的应对突发事件的管理体制、应急机制和社会动员机制，为地方政府全面履行社会管理和公共服务职能，有效应对和妥善处置非常态条件下各种突发事件，积极预防和有效化解经济社会发展过程中面临的风险积累更多的经验，从而切实保障人民群众生命财产安全、社会政治稳定，促进国民经济持续快速协调健康发展。

3、道里区应急体制建设试点工作取得了阶段性成果。在各预案的制定过程中，道里区全力支持和配合民盟中央专家组工作，在民盟中央领导、专家及市领导和市直有关部门的支持下，取得了阶段性成果。先后召开4次座谈会、论证会，邀请市、区各相关部门业务主管领导和专家500余人进行了商谈、研究、探讨、沟通交流，先后对50多个市、区职能部门进行了灾害种类问卷调查，确定了市、区灾害种类，专家组在现场调查基础上，广泛调研国内外研究文献，完成第一阶段工作，方案初稿形成后，多次召开会议进行讨论、提出修改意见，为预案的形成做出了积极的贡献。最后，初步形成了《哈尔滨市道里区突发公共事件应急总体预案》草案、《哈尔滨市道里区突发公共事件应急处置领导组织体系设计》草案、《哈尔滨市道里区突发公共事件应急处置专项预案体系》草案、《哈尔滨市道里区突发公共事件应急预案可视化设计》草案四个研究成果。今年1月26日，国务院召开常务会，通过了关于应急体制建设的有关意见；国务委员、国务院秘书长华建敏同志对哈尔滨市道里区应急体制建设试点工作给予充分地肯定，认为有示范作用。温家宝总理对下步应急工作努力方向提出了四点意见，即要进一步完善各类应急预案，特别是要抓好基层，包括社区、农村、重点企事业单位应急预案的编制工作；要加强应急队伍和应急信息平台建设，尽快形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急救援机制；要组织培训和应急演练，提高指挥和救援人员应急管理水平和专业技能；要抓好以预防、避险、自救、互救、减灾等为主要内容的面向全社会的宣传教育工作，不断增强公众的危机意识和自救、互救能力。

二、加强应急总预案的制定，努力提高地方政府应对公共危机能力

（一）在摸索中诞生的《哈尔滨市道里区突发公共事件应急总体预案》草案稿。《地方政府突发公共事件应急总预案》是地方应急预案体系的总纲，规定了地方政府应对重大突发公共事件的工作原则、组织体系和运行机制，对于指导各部门及单位有效处置突发公共事件，保障公众生命财产安全，减少灾害损失，具有重要作用。起初，我们试点时并不知道一个区级政府应该怎样搞区级总预案，美国有地方政府在突发事件中的职能和作用，但与我们情况差距很大，我国有我国特色，道里区有道里区的特色。我们是在空白的基础上做的。是在《国家突发公共事件总体应急预案》及哈尔滨市政府《公共突发事件总体应急预案》的总体框架下制定的，同时根据哈尔滨市道里区社会经济发展中可能遇到的紧急情况和突发事件，为有效整合本区现有各种应急资源，加快建立全区突发公共事件预警和应急机制，提高政府应对公共危机的能力，保障人民群众的生命安全和现代化建设成果，保障社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展而制定的。该总预案的特色是：1、道里区在处置突发事件时，协调全区资源和协调全区各个主管部门，统一有效处置，形成快速反应，全天候的发挥作用。2、把影响道里区突发公共事件详细从科学角度进行阐述，有借鉴意义。3、设计中考虑到运行体制问题，有可操作性。

《哈尔滨市道里区总体应急预案》主要分总则、组织与职责、突发公共事件处置、应急运行机制、应急保障、附则和附件等部分，（如下图）。

总则，由指导思想、原则和编制依据两部分组成。指导思想就是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕全面建设小康社会的总目标，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的科学发展观，遵循预防为主、常备不懈的方针，建立健全统一领导、分级管理，职责明确、规范有序，结构完整、功能全面，反应灵敏、运转高效的突发公共事件预警和应急机制，提高政府的社会管理水平和应对突发公共事件的能力。编制依据，就是以国家法律、法规：《宪法》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《戒严法》、《警察法》、《国家安全法》、《消防法》、《国防法》、《兵役法》、《人民防空法》、《建筑法》、《防震减灾法》、《安全生产法》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《动物防疫法》、《出入境动植物检疫法》、《农业法》、《种子法》、《环境保护法》、《环境噪声污染防治法》、《野生动物保护法》、《防洪法》、《水法》、《气象法》、《防沙治沙法》、《测绘法》、《危险化学品管理条例》、《游行示威法》、《传染病防治法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》、《突发公共卫生事件应急条例》及地方性法律、法规等。

组织与职责，就是要建立强有力的组织指挥体系，分清专家组职责和各相关部门职能分工。道里区突发公共事件应急组织指挥体系在区委、区政府的统一领导下，按照精简、高效的原则，应建立起组织指挥机构、组织协调机构、预警反应组织机构等三级应急组织指挥体系。一级，设立重大突发事件应急处理领导小组, 负责对重大突发公共事件应急处理的统一领导、统一指挥, 协调各种社会力量和资源应对和处置突发事件。二级，领导小组下设办公室，主要负责承办相关突发事件的协调管理工作，对涉及全区乃至更大范围的重大突发事件报请区领导小组，并负责协调、整合各相关部门的资源与力量，各司其职、各负其责，协同作战。三级，建立常设的道里区应急快速反应联动中心，直接接受全区范围内日常各类突发事件的报警，实施统一接警、分类处理。突发公共事件发生后，根据其性质、类别及严重程度，可依托市应急联动中心的平台实施统一调度指挥。设立区应急管理专家委员会，其成员主要是综合减灾和宏观管理领域的专家及各灾种管理的专家。主要职责是：平时为应急领导小组提供决策咨询和工作建议；紧急状态和必要时，参与区突发事件紧急处置指挥部或现场指挥部相关工作。同时，突发公共事件发生后为全面控制和有效管理各类突发公共事件，每一特定类型的突发公共事件均应委派一个部门主要负责，其他相关部门给予配合。如区民政局，负责及时收集、统计、评估灾情，并向上级有关部门汇报灾情和救灾工作情况；负责全区灾后灾民的救济救助工作，做好各种灾害救济所需的物资、器材、资金准备，及时有效地开展灾害救济救助。区农林水务局，负责护林防火指挥部的日常工作；组织、协调、指导、监督、检查全区森林防火、防虫工作；负责指导帮助灾后林业生产自救和恢复；负责协调全区防汛指挥调度工作；负责辖区内大江大河、水库塘堰、农灌沟渠的检查、维护和防洪抢险；负责编制和组织实施全区水系防洪调度方案并与上级水务行政部门的洪水调度方案相衔接，尽量减少洪水对全区的威胁，等等。

突发性公共事件，本预案所称突发公共事件，是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失、重大生态环境破坏和对本区经济社会稳定、政治安定构成重大威胁和损害，有重大社会影响的紧急事件。根据国务院关于制定突发公共事件应急预案的框架指南，经过广泛地文献调研、专家咨询和现场调查，并在借鉴国内其他地区成功经验的基础上，本预案最终确定对哈尔滨市道里区可能造成影响和威胁的突发公共事件，包括4大类、23种，如表1所示。

应急运行机制，一是加强预防、预备与预警工作。要建立并完善预防、预备、预警的综合防范体系，建立以110、119、120等报警电话为依托的跨部门的报警系统，逐步统一使用110报警号码；建立利用地理信息系统（GIS）、全球定位系统(GPS)、卫星遥感系统（RS）等技术组成的突发公共事件应急指挥平台和专项应急预案综合管理平台，为应急指挥决策提供技术保证，建立健全覆盖城乡、功能完善的公共安全防范体系。二是事件报告及信息处理。要明确突发公共事件的责任报告单位、责任人和报告时限、程序。应急领导小组接到重大突发事件信息后，应根据事件的性质和级别，按照预案及时提出相应的处置意见，并按有关程序上报，发生或可能发生特别严重突发事件，区人民政府认为需要启动市级应急预案时，按照程序请求启动市级相关应急预案。三是信息发布。建立准确、透明、适度、科学的突发公共事件信息发布制度。当发生重特大突发公共事件时，区政府应指定新闻发言人在突发事件发生12小时内，由新闻发言人向媒体和社会公众通报突发事件的有关信息，及时、准确、有效地进行公共沟通。其他相关部门、单位及个人未经区政府批准,不得擅自泄露事件信息。四是应急处置。突发公共事件发生单位和所在乡镇、街道应采取应急救援行动，应急领导小组负责建立应对突发事件的现场指挥部，并根据《哈尔滨市道里区突发公共事件应急总预案》及各专项应急预案规程，立即派遣处置队伍（配备专用设备、器械、物资、药品等）赶赴现场，组织实施抢险救援和应急处置行动。现场指挥由区政府分管领导亲赴现场担任总指挥，突发事件主管部门或责任单位、以及有关应急救援部门领导参与辅助指挥决策。现场指挥部主要有警戒、组织与协调、安全与疏散、评估与汇报的职责。五是后续应急。根据突发事件应急处置的情况和可能产生的次生灾害、衍生灾害，以及其它连锁反应，应协调各相关职能部门和单位，做好调查、善后工作，采取相应的后续应急措施，防止出现灾害“放大效应”，尽快恢复灾区正常的工作、生活秩序。六是应急解除。应急救援现场指挥部组织专家咨询组论证调查，确认突发事件已具备应急终止条件后，得出结论并以书面形式向区应急领导小组报告。七是后期恢复。在突发事件初步得到控制后，在继续巩固控制应急成果的基础上，同时开始进行后期恢复重建工作。根据突发事件造成的后果，由区政府、上级政府或主管部门给予必要的支持和援助。八是善后处理。应妥善安置突发事件中有关人员的基本生活和医疗保障，并依法补偿、赔偿；对事件现场污染物进行收集、清理与处理，以确保正常的生活和生产活动能够照常运行；确保应急救援人员保险和受灾人员保险得到及时核实和发放，并积极请求社会救助。九是调查与评估等项内容。

应急保障，包括财力资源保障、人力资源保障、通讯与信息保障、公共关系保障、涉外关系保障、技术支撑保障、物质保障、交通运输保障、医疗卫生保障、治安保障等几方面。

附则，包括相关责任追究与争讼、突出贡献奖励、预案的生效、宣传与训练等等。

附件，包括各种规范化格式文本、相关机构和人员通讯录（省略）等等。

（三）哈尔滨道里区突发公共事件总体应急预案为应对处置松花江水污染事件起到了至关重要的作用。

11月13日，中石油吉林石化公司发生重大爆炸事故，造成松花江水质重大污染，污染源主要是苯和硝基苯，据有关部门监测，污染团致使松花江部分江段水质苯和硝基苯超标50倍，污染的水误饮后会造成人和牲畜的中枢神经和呼吸道严重的病变，还会引发白血病等疾病。松花江水污染事件，是哈尔滨史无前例的，在世界城市发展史上也是罕见的。这是一场事关人民群众生命安全、企业生产安全的激烈搏斗，是一次对各级党政组织凝聚力、战斗力和执政能力的严峻考验。哈尔滨市道里区紧邻松花江，在应对松花江水污染工作中，区委、区政府适时启动了应急预案，沉着应对，众志成城，取得了应对处置松花江水污染工作的决定性胜利。

1、紧急部署，高效有序地做好迎战水污染事件的各项准备工作。一是建立强有力的组织指挥协调体系。市政府21日紧急会议之后，道里区立即启动了应急工作预案，连夜召开应急工作会议，部署全区的应急工作。成立了由区委书记付智君、区长石嘉兴任组长的应急指挥部，之后又成立了哈尔滨市道里区应对处置松花江水污染事件领导小组。下辖7个工作组，明确分工，落实责任,全区上下做到了统一指挥，步调一致，政令畅通。二是明确“三个确保”的工作目标。面对突如其来的特大公共突发事件，按照省、市会议精神，道里区委、区政府鲜明地提出了“三个确保”的工作目标。即，确保人民群众的生命安全，确保人民群众的基本生产生活，确保社会稳定，做到了方向明确，任务清楚，重点突出。三是全力做好居民储水和备水工作。市政府一号公告后，道里区连夜分别召开了区、街、社区三个层面的紧急动员会议。组织机关、街道、社区干部、志愿者队伍连夜深入到驻区单位和居民群众家中，及时将市委、市政府关于停水公告精神及时传达到位，并动员居民做好储水准备，做到家喻户晓，人人皆知。我们针对全区老、弱、病、残等弱势群体的实际情况，采取机关包街道、街道包社区、社区包居民的帮扶结对子方式，帮助储水。同时在21日晚由副区长带队，连夜赴五常市拉林镇，在五常市政府的全力支持下，紧急调水78吨，并通过市政府向沈阳市预订桶装水17万桶，在17个办事处设置矿泉水、纯净水销售网点，平价向市民销售。

2、统筹兼顾，全力做好停水期间的各项工作。11月23日23时，哈尔滨市正式进入停水期。这期间，全区上下多方协调、共同努力，有效地缓解了居民用水紧张状况，保证了道里区人民正常生活秩序和全区各单位的生产生活需要。一是面向全区，保障居民用水。一方面及时组织水源。对全区深水井水源地进行了检查摸底，对水质进行了检测，在保证安全的前提下，全区共新打、启用、备用深水井38眼，供水量可达5000多吨。另一方面千方百计调集车辆。发动各方面力量，千方百计抽调运水车近300台，为17个街道办事处98个社区运水865车次、5500吨，保证了人民群众的基本供水需求。同时，为维护好社区秩序，全区两级机关和派出所206名党员干部进驻到各自对口帮扶的社区，做深入细致地群众工作，得到了群众的理解和支持。其三，确保安全用水。实行24小时密切监测，及时采样化验，委派专人负责罐装车水质监测工作，随时掌握水质情况，确保居民饮用安全水。其四，科学调配供水。针对停水之初，出现的矿泉水供不应求的现象，采取定点、定车与灵活调度相结合的办法，有效地解决了运水过程中出现的问题。要求各办事处供应矿泉水要做到“四不”，即不成箱销售，不随便销售，不加价销售，不分散销售，集中调剂，较好地解决了应急情况下供水紧张状况。同时，科学调运罐装水车辆，给中部等人口密度较大的地区增加车辆，必保每个办事处每天二至三辆罐装运水车辆。其五，重点保证困难群众用水。区委书记付智君、区长石嘉兴等区五个班子领导带头深入到困难群众家中，与困难群众结成一助一、多助一帮扶对子，送水、送物。区残联设立了社区残疾人热线，随时帮助残疾人解决生活困难，做到了有求必应，使社区残疾人等弱势群体切实感到来自党和政府的深切关怀。在迎战水污染的九天中，全区共走访地区特困群众25946户、68,892人，发放77,093箱纯净水，120桶桶装水。二是突破难点，保障锅炉供暖用水。按照市政府提出的不让一户供不上暖、不降低供暖标准的要求，道里区顾全大局、义无反顾，千方百计为驻区316家供暖单位锅炉补水。累计出动运水车辆2720台次，锅炉补水达21180吨，全区未发生一起因锅炉缺水影响居民供热的事件。同时，道里区还为市第一医院、哈尔滨商业大学、哈一百、万达商业广场、香格里拉大饭店、公安分局看守所等20余家企事业单位及时供水水，保证了他们正常的工作秩序和生活秩序。三是强化监管，确保社会秩序。其一，做好“两洗”行业的关闭工作。停水第一天，工商、公安等部门组织对辖区的浴池、洗车行、游泳馆等特种行业进行了地毯式排查，关闭洗浴中心、洗车行、游泳馆等特业266家。其二，做好沿江一线的防控工作。形成了广泛宣传教育、沿江定点步控、井房全天候监控、江边村落疏散四道防线，确保沿江居民安全。其三，做好市场管理工作。公安、工商、执法、物价等部门联合出击，对市场摊区售卖江鱼、江虾、水制品等进行了集中清理和检查，严把水产品和食品入市关，保证了居民饮食安全。

3、善始善终，再接再厉，做好恢复供水后的各项工作。11月27日18时开始供水后，我们按照温家宝总理的指示和省、市提出的要求，着力做好五项工作。一是扎实深入做好安全用水的宣传教育工作。在恢复供水期间，为了保证居民饮上卫生安全水，要求各部门、各单位做好“红色标识、黄色标识、绿色标识”的宣传工作，关注绿色标识。另一方面，发放安全用水传单10余万份，由社区干部张贴到社区明显位置，并逐户通知，增强了居民的安全用水意识。二是继续做好居民和锅炉用水的保障工作。恢复供水后，11月29日12时之前，由于个别地区水压不足，我们采取措施，及时为这些地区居民及锅炉提供应急用水。三是认真负责地做好供水后防治水污染工作。本着科学态度，对21个水源监测点进行不间断的监测检测，并建立了检测档案及长期检测管理机制。

三、加强应急领导组织体系建设，为提高地方政府应急综合能力提供有力的组织保障

（一）为什么要构建道里区应急领导组织体系。在我国进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新阶段，建设运转高效、切实可行的突发公共事件的应急体制，是加强政府的社会管理和公共服务职能、实现“管制政府”向“服务政府”转变，从“权力政府”向“责任政府”转变的重要举措；也是提高党在新时期的执政能力，构建和谐社会，维护国家利益和人民群众生命财产安全的需要。要提高地方政府的应急综合能力，必须构建起集中统一、高效运作的突发公共事件应急管理组织领导体系。

地方政府应急领导组织体系是政府科学、高效地组织、指挥各相关部门和单位，向公众提供社会紧急应急服务的组织框架模式和重要依据。设计与建立地方政府应急领导组织体系，对提高政府的信息获取能力、快速反应能力、组织协调能力、决策指挥能力、防灾减灾能力，综合服务能力具有重要的作用，也是提高党的执政能力的一个重要环节。因此，为提高区政府及所属单位和部门应对和处置突发公共事件的能力，加强公共危机管理，有效整合全区应急救援资源，有效预防和及时处置突发公共事件，必须建立哈尔滨市道里区统一协调的、高效的、全天候的突发公共事件领导组织体系。

在该设计之初，就我们所掌握文献看，不仅区级层次没有这方面内容，包括国务院、其他省市也没有，基本都是把领导组织体系建设放在总预案中。我们这么做主要是回答国务院应急办领导提出的在国家、省、市建立预案后，在区和社区层面如何做的要求。专家组认为，在道里区搞试点，首先要在体制上有所创新或突破，所以在没有任何借鉴条件下，我们建立了一个区的应急领导体制，参照国内外政府特别是区政府在处置突发公共事件中的职能，我们建立了一个三级反应模块，更多从理念上、从研究角度上设计，经区委、区政府把关，会在实践上有一定作用，相同的区级政府处置应急体制建设也有借鉴意义。

（二）组织领导体系设计的构成内容以及特点。组织领导体系基本由组织体系、预警反映体系、应急处置现场指挥部三大部分构成。

组织体系：由道里区特大事故应急处理领导小组、区应急领导小组办公室、道里区应急快速反应联动中心、专项灾害综合管理指挥协调机构、各专业处置系统及多个社区应急救援组织构成。哈尔滨市道里区突发公共事件应急领导组织体系如图表二所示：

该应急领导组织体系将应急工作细分为抢险、交通、通信、设施恢复、治安、消防、医疗防疫服务、有害物质处理、宣传报道、生活保障、事故调查等11 个职能。每个职能由特定机构领导，并指定相应辅助机构。这种组织结构方式可以使各职能部门的专长得到发挥，在遇到不同灾害及紧急事件时，可视情况启动全部或部分职能模块。哈尔滨市道里区应急组织体系运作流程图如图表三所示：

表二

表三

预警反应体系：是根据危害或可能危害道里区的突发公共事件的紧急程度、危害大小、涉及范围、人员及财产损失情况，在全区范围内建立的由区应急联动中心、区应急领导小组办公室、区领导小组组成的三个等级的应急救援体系。该应急网络同时也将公共卫生应急网络、火灾事故以及自然灾害应急网络等“子网”有机联系在一起，具有立体化、多层次的特征。

一是构建三级预警反应模块。哈尔滨市道里区应急快速反应联动中心，拥有集成的网络和通信系统、统一的接警中心及处警系统，将治安、消防、抢险、急救等联动单位统一在一套完整的智能化信息处理与通信体系中（如表四）。作为预警反应体系里的常设应急处置机构，它是道里区的三级预警反应机构，是先期处置各类突发公共事件的主体。应急快速反应联动中心拟设在区公安分局，实施全天候运作、24小时值班。在区委、区政府及区应急指挥领导小组领导下，直接接受全区范围内日常各类突发事件的报警，实施统一接警、分专业、分级处警，并对全区范围内的突发公共事件实施先期应急处置，并上报区应急领导小组办公室。

表四

其主要职责是：依托110报警台和区公安分局指挥平台，对各类突发事件实施统一接警；履行警务、消防等职责并根据情况性质和紧急程度通知相应的应急处置部门进行即时应急处置；对影响较大的突发事件，应该在第一时间协调有关部门共同处理，负责控制现场事态，并立即向区应急领导小组办公室汇报事态进展情况，向有关单位通报；根据区应急领导小组的指令，为实施应急处置提供信息、通信、警务等保障和职责范围内的决策建议；掌握灾害事故等信息，并与各灾种管理相关部门实施信息共享。对责任一时难以确定的紧急事件，临时指定有关单位受理。

二是构建二级预警反应模块。区应急领导小组下设办公室, 是区应急领导小组领导下的日常办事机构，建议设在区政府办公室，由具有相关专业知识的人员组成，办公室主任由区政府办公室主任担任。该机构进行应急政策的制定、风险评估、部门协调和人员培训等日常工作，对区政府各部门特别是应急领导小组提供支持。其主要职责是：组织有关部门按照应急处理预案迅速开展抢险救灾工作，力争将损失降到最低程度；根据事故发生状态，统一部署应急预案的实施工作，并对应急工作中发生的争议采取紧急处理措施；根据应急预案实施过程中发生的变化和问题，及时对应急预案提出调整、修订和补充；应急状态下，在本行政区域内紧急调用各类应急救援物资、设备、人员和占用场地；根据事故灾害情况，有危及周边单位和人员的险情时，组织进行人员和物资疏散工作；配合上级部门进行事故调查处理工作；做好稳定社会秩序和伤亡人员的善后及安抚工作；在应急状态下，及时设立专门信息小组、委任新闻官，专门处理媒体事务，向公众提供及时准确的信息。适时发布公告，将事故的原因、责任及处理意见公布于众；密切注视事件控制情况,及时与事故单位和区应急领导小组保持联系,将所了解的情况向区应急领导小组报告,并将区领导小组领导的指示传达给有关单位。做好突发事件事后的恢复工作及各个政府部门的应急工作考核与评价，按规章予以相应的奖赏与惩罚。处理指挥部日常事务，办理指挥部、应急领导小组交办的其他事项，等等。

三是构建一级预警反应模块。按照“精简、统一、高效”的要求，设立道里区应急领导小组，该领导小组作为本区应急工作的非常设领导机构，是道里区一级应急预警反应机构。当突发事件的级别扩大为重、特大突发事件或应急领导小组办公室不能协调处理时，将启动道里区的该预警反应模块。该领导小组负责对重大事故应急处理的统一领导、统一指挥，由区长担任总指挥、分管安全生产的副区长和分管公安工作的副区长担任副总指挥, 区政府办公室主任、区安全生产监督管理局局长、区人防办主任和区公安分局、区卫生局、区民政局、区人武部、各专项灾害综合指挥协调机构等部门分管领导为成员。其主要职责是：负责全区各种突发公共事件应急预案的制定、修订、审核及发布；统一安排、组织重特大突发事件的应急处置预案的实施；在应急状态下，指定应急现场指挥部总指挥；组织重特大应急救援预案的演练工作；检查、督促做好重特大突发事件预防措施和应急救援的各项准备工作；组织协调有关部门动用应急队伍做好事故处置、控制和善后工作，并及时向市、区政府和市应急领导机构报告，征得上级部门援助，消除事故影响；当发生重特大突发公共事件或突发事件超出区政府处理能力的时候，请求启动市级应急预案。

要成立区减灾专家委员会，道里区应急领导小组聘请有关专家组成区减灾专家委员会，其成员主要是由灾害应急管理和宏观管理领域的专家，以及各专项灾种管理专家组成。此委员会主要职责是，平时为道里区应急领导小组及应急领导小组办公室提供决策咨询和工作建议；应急状态下和必要时，参与区突发公共事件领导小组或现场指挥部相关工作。

要设立专项灾害综合管理指挥协调机构。应急领导小组应下设专项灾害综合管理指挥协调机构，主要有区防汛抗旱指挥部、区交通安全委员会、区防火安全委员会、区危化救援委员会，目前作为过渡，分别设在区农林水务局、区公安分局、区消防科、区安全管理监督局等相应职能部门，今后逐步归并、实现综合应急组织一元化领导。其主要职责是，根据道里区原有抗灾救灾非常设领导机构业务范围，承办相关突发事件的协调管理等日常工作；对专项灾害涉及全区性的重大工作事项，提出建议，报请区应急领导小组决定，并负责组织实施和督促检查；负责与国家、省、市相应工作部门的业务联系和交流。

同时，还要购置道里区综合应急指挥车。道里区应急综合指挥车直接由应急领导小组指挥，它是应急联动体系的有机组成部分，该系统机动性强，开通、撤收、转移方便快捷，可对现场的声像实况进行采集和传输，保障领导小组对事发现场的监控指挥，有效地延伸城市应急指挥系统的通信能力、监控能力、快速反应能力、信息获取能力，直接支持领导获取第一手现场信息，实现高效、快速指挥决策，并作为城市应急联动系统的备份系统。

应急现场指挥部：在处置重特大突发事件时，区应急领导小组设立应急处置现场指挥部(简称现场指挥部)。现场指挥部设立总指挥,实行总指挥负责制, 总指挥由区应急领导小组指定或由负责牵头抢险救援的专业职能部门负责人担任。现场应急指挥部下设现场抢险救灾组、交通保障组、技术保障组、医疗救护组、宣传报道组、生活保障组、设施恢复组、应急监测治理组8个专业组。其主要职责是：一是根据灾情、相关预案和领导指示，制定具体实施方案，组织指挥现场的8个专业组和其他应急资源展开应急救援工作，迅速控制或切断灾害链，把损失降到最低限度；二是核实现场人员伤亡和损失情况,及时向应急领导小组领导汇报抢险救援工作及事故应急处理的进展情况，拟写紧急处置书面情况，报区应急领导小组、相应的专业指挥部和区政府办公室，并通报区应急联动中心；三是组织划定事故现场的范围,实施必要的交通管制及其他强制性措施；四是组织治安、交通保障，做好人员疏散和安置工作，安抚民心、稳定市民群众；五是协调各相关职能部门和单位，做好调查、善后工作，防止出现灾害“放大效应”和次生、衍生灾害，尽快恢复社区正常秩序；六是根据预案实施过程中发生的变化和问题，及时对实施方案进行调整、修订和补充；七是做好突发事件（险情）信息的发布及民众的安抚工作；八是在本行政区域内紧急调用各类物资、设备人员和占用场地；九是根据事故灾害情况，有危及周边单位和人员安全和险情时，组织人员和物资的疏散工作。

突发公共事件现场处置工作由总指挥统一指挥，各有关单位要按照各自的分工和职责，协调行动、服从总指挥的命令和调遣。各专业组按照各自的职责，在现场指挥部的指挥下，迅速有序地开展救护工作。

事故单位应将所发生紧急事件的情况，在24小时内写出书面报告，报告区应急领导小组办公室、应急联动中心、相应的专业应急处置管理部门、区安全管理部门，并由其迅速分别转报上级相应的专业应急处置管理部门和市政府办公厅、市安全管理部门。同时，在灾害发生的第一时间，积极全力组织自救，配合区应急领导小组和现场应急领导小组及其他应急处置机构做好应急救援工作。区各有关单位是应急处置各类突发公共事件的责任单位。在应急状态下由区相应的政府部门牵头成立8个专业应急工作组，参加单位由区政府办公室、区委宣传部、区民政局、区经贸局、区教育局、区文体局、区公安分局、区财政局、区城管局、区城建局、区发展计划委、区交通局、区农林水务局、区卫生局、区环保局、区国土资源分局、区人民武装部、区消防科、区各街道办事处等部门。

（三）在实践中运用和完善组织领导体系。在松花江水污染事件中，我区立即启动了应急工作组织领导体系预案，连夜召开应急工作会议，部署全区的应急工作。按照组织领导体系要求，成立哈尔滨市道里区关于市政供水设施停水应急救援指挥部。指挥部实行行政首长负责制。

指挥长: 付智君（道里区委书记）

石嘉兴（道里区委副书记、区政府区长）

副指挥长: 宿举发 (道里区委副书记)

顾剑英（道里区委常委、区政府常务副区长）

王春生（道里区委常委、区政府副区长）

郭晓赤（道里区政府副区长）

生国忠（道里区政府副区长）

指挥部下设办公室：办公室设在区政府办公室。

指挥部成立下辖水源组、运输组、物资储备供应组、锅炉供暖保障组、维护稳定组、综合联络组和宣传报道组等七个工作组。

水源组：

组长：王春生（道里区政府副区长）

成员单位：农林水务局、城管局

职责：负责落实备用水源，保证应急水源供应。

运输组：

组长：生国忠（道里区政府副区长）

成员单位：区城管局、区安全办、区卫生局、各乡（镇）政府、街道办事处

职责：负责运水车辆检修、消毒、车辆调度及负责对学校、医院、幼儿园等企事业单位供水事宜。

物资储备供应组：

组长：顾剑英（道里区政府副区长）

成员单位：相关部门及各街道办事处、乡（镇）政府

职责：负责调配水源，办事处供水调度相关事宜。

锅炉供暖保证组：

组长：郭晓赤（道里区政府副区长）

成员单位：区城建局、区城管局、相关部门及各街道办事处

职责：负责地区300余家锅炉供暖的保障工作事宜。

维护稳定组：

组长：宿举发（道里区委副书记）

成员单位：区政法委、道里公安分局、道里工商分局、区物价局

职责：公安部门负责沿江巡逻，禁止单位和居民从松花江上直接取水，加强社会治安治理，道里工商分局、区物价局负责严厉打击囤积、抬高物价等行为。

综合联络组：

组长：梁野（道里区委办主任、区委常委）

成员单位：区委办、政府办

职责：负责将水污染时期的信息报送、材料数据汇总等工作

宣传报道组：

组长：于文（道里区宣传部部长、区委常委）、方坤（道里区组织部副部长）

成员单位：组织部、宣传部

职责：将在水污染事件中涌现出的先进典型进行汇总，对外宣传报道等工作。

在松花江水污染事件处置工作中，指挥长统揽全局，靠前指挥，做到指挥到位、指导到位、协调到位。各工作组各司其职，同时坚持每天例会制度，通过七次例会研究解决工作中遇到的困难和问题。全区上下做到了统一指挥，步调一致，确保政令畅通。

四、加强道里区突发事件应急预案体系建设，为提高应对各种突发事件的综合能力奠定科学基础

（一）研究设计道里区突发事件的预案体系具有极强的针对性和可操作性。地方政府突发公共事件专项预案是就某一灾种而制定的预案，是为了提高地方政府及相关部门对某种突发灾害的应急处置能力，减轻灾害造成的经济损失及对居民正常生产生活的影响，维护经济社会稳定，根据国家、省、市有关法律、法规，结合道里区的实际情况而制定的。它主要包括自然灾害应急专项预案（地震灾害、旱灾、冰雪天气、大风和沙尘暴、农作物病虫害、地震）、事故灾难专项预案（城市火灾、道路交通事故、非煤矿山事故、危险化学品事故、供排水事故、重大电力事故、燃气事故、供热事故、环境污染与生态破坏、建筑工程安全事件）、突发公共卫生事件专项预案（重大动植物疫情、重大传染病疫情、重大食物中毒和职业中毒）、突发社会安全事件专项预案（重大群体性上访事件、人群集聚场所突发事件、重大社会治安事件、通讯与信息网络安全事件）。

（二）研究设计道里区突发事件的预案体系必须符合道里区情实际。按照国务院框架指南提出的四大类突发公共事件，我们在大量文献检索的基础上，对我区做了三次调查。我们当时设想，要确定的突发公共事件种类以及在此基础上完成的各种专项预案，应当是能经得起历史的检验的，应该是有科学依据的。为此，我们研究了我区突发公共事件的特征与趋势。

道里区位于哈尔滨市中心区，人口众多、建筑密集、财富集中，由于特殊的区位条件，各类自然和人为致灾因素交互作用，构成了本区以人类活动影响为主的高密度城市突发公共事件的显著特征。①多样性。道里区现有常见、多发和可能造成较大危害的突发公共事件共4大类、23种（见表五），这些突发事件致灾因素复杂，表现种类多样，一旦发生必将造成严重的生命和财产的损失，历史地看，本区内自然、历史、地理、人文、经济、管理等因素均可能诱发突发性灾害事件。②连发性强。道里区供水、供电、供热、交通、通信等生命线工程系统密集，一旦发生突发公共事件，极易形成连锁反应，产生一系列次生灾害和衍生灾害。随着城市人口密度的增大和经济的快速发展，这一特点将更为显著。③心理互动性强。本区人口密集，流动人口较多，一旦发生突发性灾害性事件，必然诱发恐慌心理，甚至产生谣言。恐慌是一种心理病毒，谣言是恐慌情绪的催化剂，突发事件加上谣言往往造成人们极度的慌乱，其造成的负面影响和损失往往比突发事件本身造成的损失还大。

突发公共事件的发展趋势是：由于历史形成的原因，道里区以商业、服务业为主的第三产业和工业均较为发达，随着本区对外贸易和旅游业的快速发展，在相当长的时间内，道里区的人口和经济总量将保持持续快速增长，这将使城市资源和环境系统承载灾害的能力长期面临严峻考验，重特大突发公共事件隐患短期内难以完全消除，且新的致灾隐患还可能不断出现。根据有关资料分析和预测，洪灾、旱灾、冰雪天气、大风和沙尘暴是危害本区的主要自然灾害和重点灾种；道路交通事故、城市火灾、突发社会安全事件等仍将是本区主要的人为灾害事件。此外，本区今后也将面临多种新的灾害危险源的影响，主要包括：城市气候效应增加的灾害危险，如“热岛效应”带来的“光化学污染”，这将造成城市用电和用水紧张，导致交通事故上升等；随着城市高层建筑的增多，会使风力因乱流的影响而变化加大，在高层楼宇间的狭窄地带形成狭管风，加上众多的广告牌、霓虹灯等装饰物缺乏科学地安装，一旦遭遇大风袭击，极易倒塌，造成人员伤亡事故；现已建成的数百幢高层建筑，使消防面临严峻考验；由于城市建设彻底破坏植被,不透水层的面积随之扩大，破坏了自然界的水分循环与能量交换，每遇暴雨，城市积水成灾将会加重，造成房屋毁坏、送电线路故障、进而引发交通瘫痪等衍生事故；由于人口密集、人员流动频繁，对外贸易程度提高，可能造成域外或新的流行性传染病和动植物疫情的流入；放射性污染致灾的可能性不可忽视等。

第一次调查，涉及了市区31个部门，调查内容是该部门在主管范围内影响哈尔滨突发公共事件有多少种？这次调查结果，我们做了矩阵，纵坐标是31个部门，横坐标是每个部门提出的突发公共事件种类。通过统计分析，涉及种类有四十多种。一个月后，我们做了第二次调查。涉及的部门缩小到21个，这些部门都主管某一个方面灾情的，比如地震、气象、供水等，做了一个频次分析，把这次结果与上次结果相比，看出现了哪些叠加，把叠加发生频次较高的留下，涉及到十几种。12月中旬，做了第三次调查，这次调查是系统内专家咨询，分了两个层次，第一层次是请哈尔滨市主管灾害专业部门的总工程师或主管业务的局委领导，当时涉及了14个部门，在现场与有关部门领导协商后扩大到17个部门，开了二次访谈会。提出三个问题，即根据前两次调查结果，从专业技术角度还有哪些需要补充和进一步扩展？这些突发公共事件如果发生，应在什么标准下启动预案？应不应该拿出有地方特色的管理标准？调查在市里进行了两次，涉及17个部门；对区里也进行了两次调查，涉及14个部门。

这三次调查都做了频次分析，最后结果是影响我区的突发性公共事件有四大类23种。需要说明的是：许多都涉及到市里一些部门，有些专业灾害管理部门，比如地震局、气象局、海洋等，区里没有这些部门。从逻辑上讲，发生在道里区的灾害不影响市里是不可能的，反之亦然。所以，民盟中央专家组从专业技术角度，更多地听取了市专业主管部门专家的意见，最后确定影响哈市的突发公共事件种类是25种。在同道里区系统内专家访谈时，把两个地质灾害去掉了，最后确定了23种，这为制定道里区应急体制及与体制相关的预案提供了依据。概括讲，就是通过多种技术手段，主要是频次分析方法，确定了影响哈市道里区各大公共事件种类，结论是有四大类23种。

表五：哈尔滨市道里区突发公共事件统计表

	灾种	现状
自然灾害	洪灾	道里区降雨集中在6～8月，松花江流经本区，现有堤长4.12km，由于地势较低，易造成江河泛滥，田地被淹；本区排涝能力分布不均，降雨期易形成内涝。
	旱灾	道里区旱灾主要发生在春季，干旱期长，给农业生产、农村和城镇居民生活造成较大损失和影响。
	冰雪天气	本区受极地反气旋影响较大，冰雪天气持续时间长，严重影响农作物正常生长；并经常引发道路交通事故，导致城市交通瘫痪。
	大风和沙尘暴	道里区大风沙尘天气主要集中在3～4月，危害农作物、林木、房屋和工程设施，影响城市交通。
	农作物病虫害	一旦发生大范围农作物病虫害时，将对农作物生长造成毁灭性打击，进而影响农民和城镇居民正常的生产生活，引发社会动荡和恐慌。
	地震	道里区处在地震抗震烈度6度区，周边地区地震曾对本区造成一定影响，但20世纪以来未发生破坏性地震，重大工程设施和重要建筑缺乏抗震安全性评估，应急保障能力存在隐患。
事故灾难	城市火灾	本区大型高层公众聚集场所存在近百项火灾隐患，且消防水源设施不足、布局不合理，火灾频发给本区造成较大的损失和不良的影响。
	道路交通事故	本区处于商业繁华区，道路密集交错，道路交通事故造成的人员伤亡、经济损失呈逐年上升趋势。
	非煤矿山事故	此类企业逐年萎缩，但也有发生重特大事故的可能。
	危险化学品事故	本区工业生产和居民生活中涉及的化学工业达几十种，在生产、使用、贮存和运输中，较易发生泄漏、燃烧等化学事故。
	供排水事故	本区部分自来水地下管道老化，加上违章施工和人为破坏等问题，造成大口径水管爆裂等事故时有发生；排水管网存在着管径小、不配套和严重老化等问题，降雨期极易形成城市内涝。
	重大电力事故	主要由雷雨、大风等自然灾害造成的送变电设备事故，近五年无电网事故发生。
	燃气事故	燃气事故是城市生命线系统事故的一种，直接危及居民的生命财产安全。
	供热事故	本区供热管网密集，管网存在设施老化、设计抗灾标准不全面等问题，对地震、气象等灾害引发的次生灾害的抗灾能力差。
	环境污染与生态破坏	本区处于城市中心区，水污染、空气及固体废弃物污染等较严重，危及城市居民身心健康和生态环境。
	建筑工程安全事件	本区新建、在建建筑工程较多，且人防工程占全市的15%，利用偏重于商业经营，存在着较大的安全隐患。
突发公共卫生事件	重大动植物疫情	动植物防疫工作是一项长期而艰巨的任务，随着本区对外经贸、交流合作的加深，外来重大动植物疫情的防疫工作日益紧迫。
	重大传染病疫情	本区每年发生的甲、乙类传染病报告病历1千余例。近年来，一些新的传染病不断出现，使传染病预防和控制形式更为严峻。
	重大食物中毒和职业中毒	食物性中毒诱发因素较复杂，直接危害居民的生命健康，尤其是发生群体性中毒时，病情的蔓延会引发社会恐慌，危急社会稳定。
突发社会安全事件	重大群体性上访事件	重大群体性上访事件呈上升趋势，影响了党政机关的正常办公秩序和社会稳定。
	人群集聚场所突发事件	人群聚集场所存在众多安全隐患，一旦发生火灾、爆炸等事件，极易造成群死群伤。
	重大社会治安事件	近年来，发生多起伤亡较大的械斗，诈骗、制贩毒等事件，极大地威胁着人民生命财产的安全。
	通讯与信息网络安全事件	通讯与信息网络已成为城市关键的基础设施，一旦发生事故，会造成巨大的经济损失，影响当前信息化建设进程。

（三）道里区突发事件应急预案体系的构建。

包括自然灾害应急专项预案、事故灾害应急专项预案、突发公共卫生事件应急专项预案、突发社会安全事件应急专项预案四部分专项预案。

1、自然灾害专项预案包括：

①地震灾害应急预案(草案)。分为总则、应急反应机构及职能分工、救灾准备、地震灾害预警和临震准备、地震灾害等级的划分、地震救灾应急预案启动条件及方式、应急反应行动（分为一般破坏性地震和中等破坏性、严重破坏性地震、造成特达损失的破坏性地震不同实施等级）、其他事项等等。

②干旱灾害应急预案（草案）。分为总则、旱灾的等级划分标准（轻旱、中旱、重旱、特旱）、应急机构和职责、应急反应、高炮人工降雨实施方案、经费和物资、其他等等。

③洪涝灾害应急预案(草案)。分为总则、洪涝灾害等级的划分、防御洪水灾害应急组织机构、应急指挥调度系统、抗洪抢险准备、应急预案的启动、应急反应行动、指挥部成员单位职责等等。

④冰雪灾害应急预案(草案)。分为总则、区冰雪应急机构及职责、冰雪灾害等级划分、预警信号及预防措施、救灾应急反应、救灾资金和物资、保证措施、附则等等。

⑤大风和沙尘暴灾害应急预案 (草案)。分为总则、组织指挥体系及职责、预警和预防机制、应急预案启动和响应、后期处置、应急保障、附则等等。

⑥农作物重大病虫鼠害应急预案(草案)。分为总则、灾情报告、灾情分级、应急防治指挥系统、应急预案的启动和部门分工、临灾和灾后的应急措施、控制措施、保障措施、防治工作督导、附则等等

2、事故灾难应急专项预案包括：

①重大交通事故应急预案（草案）。分为总则、应急机构组成及职责、事故监测与信息报告、应急处置、总结与奖惩。

②电力系统突发事件应急预案 (草案)。分为总则、事件分级、指挥机构、处理程序、资源保障、应急处置原则、电力系统突发性事件的责任追究和奖励。

③火灾事故应急预案（草案）分为总则、应急处置机构的组成与职责、应急措施、应急处置程序、总结与奖惩、附则等等。

④非煤矿山生产安全事故应急预案（草案）分为总则、组织机构、事故预防和监测、应急处置程序、事故报告和现场保护、善后处理、应急救援演练、相关事项。

⑤重大危险化学品事故应急预案（草案）。分为总则、危险目标的确定、事故现场区域划分、应急任务、危险化学品事故应急处置机构的组成与职责、应急救援程序、现场救援专业组的建立及职责、危险化学品事故应急救援的演习、附则。

⑥建筑工程（含人防工程）重大质量安全事故应急预案（草案）。分为总则、应急组织体系与职责、应急准备、应急响应、应急终止、保障工作、本预案自公布之日起实施。

⑦重大供水突发事件应急预案（草案）。分为总则、组织机构、预防和预警、应急处置程序、相关要求、责任追究和奖励等等。

⑧城镇燃气事故抢险应急预案 (草案)。分为总则、应急组织体系与职责、预防机制、应急响应、应急终止、保障工作。

⑨重大供热事故应急预案(草案)。分为总则、住宅供暖突发性事件应急处理机构、住宅供暖突发性事件应急处理办公室及抢修队职责、突发事件类别及相关处理措施、其他要求、责任追究和奖励、附则。

⑩重大环境污染与生态破坏事件应急预案 (草案)。分为总则、突发环境事件的分级、突发环境事件的报告与评估、突发事件的通报与信息发布、突发环境事件的预警与应急响应、突发环境事件的应急终止、组织指挥与有关部门职责、突发环境污染与生态破坏事件的应急保障、其他等等。

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