清华大学教授 于安
2006年7月20日
经过2004年以来的不懈努力国家行政应急制度的大致轮廓开始清晰，它由应急管理“一案三制“构成，即应急预案、应急体制、应急机制和应急法制。6月份将在全国人大常委会例会进入初次审议的《突发事件应对法》，是将这一制度结构系统化合法化的最重要立法措施。作为国家行政应急管理的基本法，制定《突发事件应对法》不仅是推进行政应急制度的统一，更是着意于整体提高政府应对突发公共事件的法律能力。
尽管近几年在处理突发公共事件方面显示了我国政府的强大社会动员能力和应急措施的行政实施能力，但是也表现了政府应对能力的技术性、物质性和制度性缺陷，尤其明显的是法律制度缺陷。法律制度缺陷的消极后果，不仅有短暂、分散、非连贯和非持续的应急管理效率损失，更有社会价值意义上的公民权利代价和社会和谐代价。因此，在制定大量的应急预案和预案实施体制机制后，必须在法律上提供合法性根据和行为准则，正确规范政府应急行为，公正地调整由于应急管理产生的社会关系，提高政府应对危机的法律能力。
政府的应急能力分为危机克服能力和法律能力。危机克服能力是在面对突发公共事件对国家和人民生命财产造成的严重社会危害和威胁，采取有效措施控制、减轻和消除社会危害，尽快恢复正常社会秩序的能力。例如出现人类饮用水资源污染突发公共事件，使污染面积不再扩大，尽快引入新水源和净化污水，以及防止水污染疾病等其他政府应急措施。危机克服能力的衡量标准是有效性及时性，主要是政府措施的应急效率问题。法律能力则涉及政府应急措施的社会价值评价问题。法律能力关注的中心问题，是政府的应急措施对公民自由和权利，包括经济、社会、政治、家庭和其他方面的自由和权限制或者中止；对国家决策和监督活动民主制度的影响，例如政府制定发布立即生效的行政命令的权力是否正当。限制和停止人民的自由和权利，限制国家决策的民主程序的条件、程度、时间、方式，究竟怎样才是合适的和正当的。提出法律能力的基础是，政府采取应急措施不能没有任何道德和社会约束，不能为了克服危机而无所顾忌为所欲为，也不能以克服危机为由不计任何物质和社会代价。所以政府应对危机的法律能力，是政府实施应急行为取得社会普遍认可和取得合法性评价的能力。
提高政府应急法律能力的首要问题，是社会管理状态的合法转移，即从平时管理状态转换为应急管理状态，再从应急管理状态恢复到平时法律状态。从法律上说，进入应急管理意味着平时法律状态的暂时中止，政府开始限制公民法律权利和自由。如果我们这个民族生存发展的社会意义和基本价值凝聚在法律中并用法律来保障的话，那么对于政府以应急需要为由来停止它们的话，公民有权利知道这一理由是否是真实的，是否具有客观必要性，政府必须按照法律准则给公众一个可以检验的“说法”。这类准则和“说法”必须由像《突发事件应对法》这样的法律回答，而不是以政府机关一纸行政文件或者基层单位的所谓“领导集体研究决定”就可以算数的。这类准则不仅应用在从平时管理向应急管理的第一转变，而且还必须应用在从应急管理向平时管理的恢复。一旦危机情形消失或者危害减轻，政府应急措施就不再有继续存在的必要或者转而采取对公民权利和国家民主制度影响更为轻微的措施。在历史上经常出现以国家危机为作为拒绝实行民主制度的借口，长期实行应急管理剥夺公民的权利。应急立法的重要使命，一方面保证国家及时采取应急措施应对危机，另一方面要确保正常管理状态的恢复。《突发事件应对法》的起草也注意到这一要求，并提出相应条款草案。
提高政府应急法律能力的基本问题，是政府应急措施的合法性。政府的应急措施主要是行政管理机关根据应急需要采取的。这些措施本身和实施程序是高度裁量的或者全部裁量的，法律对行政部门给予大量的一次性概括授权。信息不充分和不可预测是危机情形的基本特点，立法者在应急措施的适用条件和种类方面，往往是无能为力或者心有余而力不足，不能预先提供详尽规则。对应急措施的法律规范方式有二，第一是在专门应急措施和普遍应急措施分类的基础上，依靠单项法规定适用于特定危机情形的专门应急措施，例如防洪法规定应当洪水灾害的专门措施。这种细致规定的根据是防洪经验、技术规范和一般规律。但是专门应急措施毕竟无法预料所有危机情形，所以还需要在《突发事件应对法》中规定可以普遍适用的应急措施，以便应对专门应急法无法预测无法规定的情形；另外一个是规范应急行政裁量权的规则。无论是专门应急法还是作为一般应急法的《突发事件应对法》都无法穷尽所有危机情形，为了有效克服危机，法律必须授予行政机关以大量的应急裁量权。为了规范政府的应急裁量权力，《突发事件应对法》规定了政府必须遵守的基本原则、法律程序和法律监督。
如果《突发公共事件应对法》审议通过，它将为国务院和各级政府制定发布的应急预案和其他应急措施的实行提供必须遵守的法律依据和法律监督机制，提高各级政府有效克服和控制危机的法律能力，使我国人民和国家利益得到更好的保护。
