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城市灾害应急管理综述

来源:中国民主同盟网站 http://www.mmzy.org.cn [大] [小] 2006-07-26

中国地震局地球物理研究所资深研究员  邹其嘉

1  城市及城市灾害要义

1.1  城市的基本涵义和特点

按照大多数人的看法,城市是一定区域范围内政治、经济、文化的中心,是非农业人口占绝大多数的聚集地。目前,世界上多数国家和学者认为:聚集人口1万以上、第二产业人口和第三产业人口占总人口的60%以上、建成区的户数占总户数的60%以上、具备必要的基础设施和其他各类设施的地方叫城市(郭增建等,1991)。

城市具有以下四个特点。

(1)空间的集中性。城市集中在一定的地域空间范围之内,成为一定空间的集中点。

(2)人口密集性。城市是人口密集的地域,大量的居民以较高的密度集中在城市之中。

(3)经济的多样性、聚集性、开放性和高效性。其中,多样性指的是:城市集中了工业、交通运输、商业、金融业、服务业等多种产业活动;聚集性指的是:大量的工厂、商店集中在城市,一定空间内经济活动和社会财富高度积聚和集中;开放性指的是:城市生产活动不是单纯为了本身消费的需要,而主要是为了其他地区和城市的需要,城市和外界有密切的交往,与其他城市和地区发生广泛的经济联系;高效性指的是:由于生产高度集中,协作方便,运输条件好,便于生产过程的社会结合,有利于社会劳动的节约和科学技术的发展,城市生产具有较高的效率和效益。(4)社会活动的广泛性。城市是人类创造物质文明和精神文明的主要场所。城市存在多种职业的人群,这些人群在不断的流动中,进行着广泛的信息交流和各种社会活动。

1.2  城市灾害的含义和种类

什么是灾害?马宗晋等编写的《灾害学导论》中曾这样定义:灾害是由自然因素、人为因素或二者兼有的原因所引发的对人类生命、财产和人类生存发展环境造成破坏损失的现象或过程(马宗晋等,1998)。灾害不是单纯的自然现象或社会现象,而是自然与社会因素共同作用的结果,是自然系统与人类物质文化系统相互作用的产物。国内外的灾害研究者对"灾害"这个术语形成的共识是(顾建华等,2000):它是一种影响到社区或社会大多数人、并且使社会在今后几年内丧失承受或恢复损失的能力的现象。有两点需要强调的是:第一,在规模上,灾害相对于它所作用的社区或社会来说是相当大的;第二,在方式上,灾害以相对突然和巨大的物理冲击作用于社区或社会系统的人类成员及人工基础设施。随着社会的发展,灾害学科研究的不断深入,国内外学者对灾害的一般认识是,灾害是由于致灾因子的破坏性影响造成的,致灾因子和人类活动的共同作用加剧了生命和财产损失,即加重了灾害。

所谓城市灾害就是承灾体为城市的灾害。城市灾害的内容甚广,包括自然灾害、人为灾害以及自然与人为混合灾害,诸如水灾、火灾、旱灾、地震、台风、爆炸、交通事故、化学品泄漏、动乱与恐怖袭击等等。统计表明,城市灾害造成的人员伤亡已占全部灾害死亡人数的60%,占财产损失80%以上。要有对城市新灾害的认识,这种新灾害不仅仅指人为灾害的加剧,更包括环境公害在内的突发性灾难、城市建设新灾等。1.3  城市灾害的特点

由于城市人口众多,建筑密集,财富集中,是社会的经济、文化、政治中心,因而城市灾害具有种类多、损失重、影响大、连发性强、灾害损失增长严重等特点(马宗晋等,1998)。

(1)灾害种类繁多。

随着现代经济的发展,城市不但遭受灾害的机会大大增加,而且灾害的种类也越来越多,除了地震、洪水、干旱、台风、火灾、战争、瘟疫等传统灾害以外,伴随着人类的资源开发和工程活动又出现多种新的灾害,如水库地震、矿山采空塌陷、温室效应、工程事故以及化学污染、核泄漏、科技灾害等。传统灾害与新发灾害交织在一起,对人类构成更加严重的威胁。(2)受灾对象多,灾害造成的损失异常严重。

城市灾害的受灾对象多,包括各种建筑物、构筑物、供水、供电、供气、供热、通信等生命线工程、水利工程设施、交通设施、文物古迹等。

虽然近几年我国的防灾减灾能力有了显著提高,但大灾、巨灾仍然经常发生,灾害损失不断攀升。并且由于城市人口集中,经济密集,发生同等灾害所遭受的经济损失比经济欠发达地区、尤其是农村要大得多。如1976年唐山大地震造成24.2万人死亡,70.9万人伤残,直接经济损失100多亿元; 1991年淮河流域和长江中下游发生特大洪涝灾害,受灾最重的安徽、江苏两省,死亡1163人,直接经济损失达484亿元;1994年发生在浙江沿海的9417号台风,使1393万人受灾,直接经济损失178亿元……灾害造成的巨大经济损失可见一斑。(3)连发性强。

城市作为巨大的人造生态系统,从根本改变了自然界原有的物质能量循环方式,需要依靠人工建造的供水、供电、燃气、交通、通信等生命线系统维持;城市各产业部门之间,特别是工业部门之间的联系十分紧密复杂,一旦发生灾害,一个或多个生命线系统损坏,很容易形成连锁反应,产生一系列次生灾害和衍生灾害。随着城市人口密度的增大及经济发达程度的提高,这一特点更加显著。如1976年的"7·28"唐山大地震,市内多数建筑物倒塌、铁路道轨严重弯曲、桥梁与路基破坏、交通中断、地下管道破坏、水电断绝、触发大型火灾5起。(4)城市灾害对人类的影响深远。

城市灾害除了危害人类生命健康,破坏房屋、道路等工程设施,造成严重的直接经济损失外,还极大地破坏了人类赖以生存的资源与环境。资源的再生能力和环境的自净能力是有限的,一旦遭到破坏,往往需要几十年,甚至几百年才能恢复,有的则永远无法恢复。资源环境的恶化不但直接危害当代人的生存与发展,还遗害于子孙后代,削弱了他们的生存发展条件,给人类带来的影响是极其深远的。(5)灾害损失增长严重。

当今社会,由于城市人口的增长、经济的密集,地震、风暴潮等灾害造成的损失表现出日益加重的趋势。并且,随着工业和城市化的迅速发展、社会财富的不断增加,人类的生产力水平有了空前提高,为了满足急剧增长的需要,不但掠夺式地开发自然资源:过量抽取地下水、大量开挖地基、路基,而且肆无忌惮地排放废气、废水、废渣,因此,在城市出现了严重的大气污染、垃圾污染、 工业和生活废水污染、酸雨等环境污染以及温室效应、臭氧层破坏等多种环境灾害,使人类遭受危害的机会大大增加,造成的损失越来越严重,这种情况在发展中国家的城市中尤其突出。有专家认为,在城市经济发展的快速上升阶段,经济总量翻一番,灾害损失将增加2~3倍。城市作为一定地域人口高度积聚的地区,遭受灾害的可能性随时存在,而且受到的损失往往高于人口稀疏地区。因此,在提高城市集约化、现代化水平的同时,重视提高城市的综合防灾能力,把灾害损失减少到最低程度,是我国政府的工作目标之一。

1.4  城市灾害的危害和影响

21世纪是一个"城市"世纪,联合国的统计资料表明,人口城市化的趋势在不断地加速发展。1950年不到30%的世界人口生活在城市;而今天,全世界超过50%的人口生活在不到地球表面1%的城市中。诺贝尔经济奖获得者斯梯格利茨2000年7月在世界银行中国代表处曾讲过:"中国的城市化和美国的高科技发展将是深刻影响21世纪人类发展的两大课题。"城市化问题也使城市灾害日益加重,从而给社会造成越来越多的危害。总的说来,城市灾害对人类社会造成的危害主要表现在两个方面:造成人员伤亡和国家、集体及个人的财产损失。具体分析如下。 

(1)城市灾害对工业和矿业的危害。

     工业区是人口最为密集,社会财富最为集中的地区,因此,一旦发生灾害,往往也是危害程度最高的地区。

在所有的自然灾害中,地震、洪水、大风、风暴潮、滑坡、泥石流等高强度灾害对工矿企业的危害最大,可以使整个企业或其中一部分顷刻毁灭,造成巨大损失。1976年唐山地震100亿元的损失中,大部分是工矿企业损失。有人估计,如上海海塘工程一旦损毁,一次洪水损失即达6.78亿元之巨。

沙土液化、地面下沉、地裂缝可危及厂房基础。矿井中突水、突瓦斯、崩塌冒顶、突泥、岩爆等灾害可使矿井毁坏或停产。30多年来,我国煤矿因突水淹没全井共58次,部分淹井64次,经济损失达27亿元。突瓦斯事件每年约1000次以上,瓦斯突出总量达30亿立方米,损失惊人。自然灾害对生命线工程,包括水、电、燃料的供应和交通的破坏,对机器设备的破坏,给工矿企业造成的危害是显而易见的(见国家科技部、国家计委、国家经贸委灾害综合研究组,灾害与概述,2000)。(2)城市灾害对生命线工程的影响。

水、电、煤气的供应和交通是现代化城市和工矿企业的生命线工程,关系到城市建设和生产的正常运行和发展,也关系到千家万户的切身利益。城市和工矿现代化程度越高,对生命线的依赖就越重,而自然灾害对生命线工程的潜在威胁也就越大。如不加以防御,必将导致极其严重的后果。主要的威胁是:

地震引起的地面快速错断、地裂缝位移和地形变可使输送管道变形甚至破裂,中断道路交通。

过量开采地下水所导致的地面下沉和地裂缝,对输送管道的破坏。

大风、暴雨、冰雪、霜冻及潮灾对生命线工程地面设施的破坏。

地震、滑坡、洪水,泥石流等巨灾对生命线工程可以全部或部分摧垮,造成毁灭性破坏。

因此,为了保障生命线工程的安全,从规划设计到管道施工,从检修维护到"软接头"自控接头的研制,都必须研究城市灾害的规律及可能造成的破坏,加以防御。

(3)城市灾害对社会运行机制的影响。

城市灾害不仅可以给灾区造成重大的经济损失,灾民流离失所,衣食无着,恐慌不安,甚至家庭破坏,而且可以使社会动荡不安,破坏社会正常运行机制,从而产生更为深远的影响。以1991年为例,全年自然灾害总的直接经济损失为1215亿元,占当年国家财政总收入3582.81亿元的1/3。由于大水等灾害动用了国家储备粮25万吨小麦;由于高温等灾害的影响,7月份工业平均日产值比正常水平下降2个百分点左右,约减少产值40亿元;由于洪涝灾害使一些工厂机器受损,精密度下降,仓库被淹,影响了生产正常运行和出口业务,仅江苏省武进县就有780家企业因受灾停产不能履约或不能完全履行合同,影响了企业的发展。另外,洪涝灾害还影响了交通、邮电、采矿等行业,并极大地影响了群众的生活和人民身体健康和心理健康(见国家科技部、国家计委、国家经贸委灾害综合研究组,灾害与概述,2000)。当今社会,城市建筑、交通和能源设施、工厂和科研单位都是十分复杂和庞大的系统工程,这些人造物一旦遭到自然灾害损坏,就会处于失控状态,将给社会经济运行带来巨大破坏甚至毁灭性的打击。每个系统既是一个封闭结构,也是与其他系统有着千丝万缕的联系,例如,一个矿山的破坏,会造成几十个甚至上百个工厂的停工,水源、电力、交通、能源等生命线工程的破坏,还会造成整个城市生产生活秩序的瘫痪。因此,由结构、系统的破坏,造成的间接经济损失,要比直接经济损失大得多,有些间接经济损失甚至难以用数字表达出来。2  城市灾害的种类及其特征

城市灾害通常被分为三类:自然灾害、技术灾害和社会灾害。强烈的破坏性自然事件称为自然灾害,例如,地震、洪水、龙卷风;由于人类疏忽或管理失误给人类生存造成的巨大破坏性影响,称为技术灾害,最常见的技术灾害是火灾和爆炸,其他的还有交通事故、核电站事故等等;而人类的故意行为则归于社会灾害的范畴,主要有战争、骚乱、凶杀、恐怖主义袭击等。中国安全文化研究会筹备组在《21世纪国家安全文化建设纲要》中指出:中国20世纪90年代的年均自然巨灾、事故、公害三类损失之和已占国民生产总值10%以上,几乎相当于国家财政收入的40%,且大量损失及危害都集中在减灾能力脆弱的城市中。随着城市化的发展,人类社会面临灾害的类型也发生了变迁,由于人口与生产力向城市集中,防灾减灾形势更加严峻。在参考有关专家对城市灾害分析的基础上,我们将城市灾害的种类归纳为:城市地震灾害,城市洪水灾害,城市气象灾害,城市地质灾害,重大传染病,火灾与爆炸,城市生命线系统事故,重大工业事故,城市环境污染公害,恐怖袭击,信息安全灾害等11类。以下逐一分析。2.1  城市地震灾害

地震是一种破坏力极强的自然灾害。地震分为天然地震和人工地震两大类。天然地震主要包括构造地震、火山地震、陷落地震、陨石冲击地震等。人工地震是指因工业爆破、地下核爆炸、大型水库蓄水、深井高压注水等引起的地震。天然地震特别是构造地震,突发性强,危害范围广,常常造成十分严重的损失,而人工地震一般强度较低,影响范围较小,破坏较轻(马宗晋等,1998)。我国地处世界最强大的环太平洋地震带与欧亚地震带之间,构造复杂,地震活动频繁,是世界大陆地震最多的国家。据不完全统计,有记载以来至1990年,我国已发生破坏性地震1009次。本世纪以来我国已发生大于和等于6级破坏性地震650余次,其中7~7.9级地震98次,8级以上地震9次;1949年以来,发生7级以上地震49次,死亡于地震的人数达28万,倒房700余万间,每年平均经济损失约为10亿元。全国地震烈度VII度及VII度以上地区占国土面积的32.5%,有46%的城市和许多重大工程设施、矿区位于受地震严重危害的地区。地震造成的强烈地面运动除直接使房屋及工程设施破坏以及带来人员伤亡之外,还可诱发滑坡、崩塌、地裂缝、火灾、水灾、爆炸、有毒气体泄漏及瘟疫等次生灾害的发生。在大城市,人口稠密、房屋集中,高楼林立,地震的破坏性及其灾害严重性往往表现得更为突出。1976年发生在唐山的"7·28"大地震足以说明地震灾害的严重性:7.8级的地震破坏范围超过30万平方公里,14个省市均有感应。这次地震共死亡24.2万余人,伤16.4万人,唐山市毁房1479万平方米,倒塌民房630万间,直接经济损失达100亿元(郭增建等,1991)。全市供水、供电、通讯、交通、医疗设施等生命线工程全部破坏;唐山电厂、陡河电厂厂房倒塌,设备损坏,烟囱断裂;变电站、输电线路严重破坏,影响了京津唐电网发电量的30%;铁路、公路严重破坏,桥梁破坏,使唐山东、天津及关外交通断绝;市区供水管网和水厂建筑物、构筑物、水源井破坏严重,供水中断;开滦矿井地下建筑物倒塌,供电中断,近万名工人被困井下;矿井内大量漏水,震后一二天多数矿井被淹没;工厂遭到破坏,被迫停工、停产。总结起来,城市地震灾害的特点有三:首先,城市地震灾害往往会造成惨重的人员伤亡和巨大的财产损失。城市一旦遭到地震的突然袭击,几十年、几百年建设起来的城市,顷刻之间变成一片废墟。未来的城市地震灾害将随着城市的日益扩展而愈加严重,同时,作为现代城市的地震灾害的特点是地震对城市生命线工程破坏影响巨大。如交通系统,地震致使城区道路开裂,高速公路的立交桥倒塌,铁路扭曲,机场破裂,不仅会出现交通事故,而且可能造成停止运营、交通拥挤、瘫痪。此外,由于电力系统、通讯网络,上下水道、煤气管道出现损害,城市将处于混乱的状态中。第二,城市灾害的次生灾害比较严重。中国唐山、日本阪神等城市发生地震灾害均出现不同程度的火灾、水灾,这是因为城市的各个角落都存在各种危险品、易燃品、易爆品,这些是造成危害城市的灾害源,是地震时常常出现的意料之外的次生灾害。第三、城市地震灾害还会造成严重的社会问题等(金磊,1997a)。地震灾害的预防工作包括工程措施和非工程措施两大类。地震灾害所造成的人员伤亡和财产损失主要是由建(构)筑物的倒塌破坏造成的,因此,抗震设防是减轻地震灾害最主要的工程措施,唐山地震经验表明,采取工程抗震设防措施与不采取抗震设防措施大不一样。例如,唐山面粉厂是套用了新疆一面粉厂按Ⅷ度设防的图纸建造的,虽然当地为Ⅹ度烈度区,但其他房屋建筑倒塌,它却安然屹立未遭严重破坏。建立地震的早期警报系统,也是减轻地震灾害的工程措施之一。加勒比海Cocos板块边界,在本世纪已经发生过42次7级以上的大地震。1985年9月19日,在该边界上又发生了一次8.1级地震,这次地震造成1万人死亡。为此,从1989年开始,用了2年时间在该地区建立了世界上第一套地震的早期警报系统,一旦地震发生,设在断层附近的地震台马上接收到地震信号,该台站立即将发生地震的警报用无线电自动向全国广播。1995年9月14日,一次7.3级地震在Cocos断层上发生了,当人们从广播中听到地震的警报后,墨西哥城的人72秒钟后才感到地面的震动。这是地震早期警报系统在减灾中发挥作用的成功例子。近年来,类似的地震早期警报系统,先后在日本、台湾等地投入了应用。震灾预防的非工程措施,主要是通过各种宣传、教育,提高全民族的防震减灾意识和主动参与意识。如每年选择在一些地区进行防震减灾演习。1980年8月,香港一家报纸载文说,闽南地区"下月中旬可能发生8级大地震",引起当地部分居民的恐慌。地震学家根据观测资料认真分析,否定了这个消息。由于平时地震知识的科普宣传做得好,该地区很快平息了谣传,对稳定社会秩序、保障经济生产起了良好的作用。2.2  城市洪水灾害

洪水灾害是由于暴雨或急骤的冰雪融化以及水利工程失事等原因引起的江河湖泊水量迅猛增加,水位急剧上涨而冲出天然水道或人工堤坝所造成的灾害。根据我国水情和防洪水平,一般将洪水划分为5级:①一般洪水:重现期2~10年的洪水;②较大洪水:重现期10~20年的洪水;③大洪水:重现期20~50年的洪水;④特大洪水:重现期50~100年的洪水;⑤罕见的特大洪水:重现期为100年及以上的洪水(马宗晋等,1998)。洪涝灾害除造成农业损失外,主要是对城市的破坏,包括房屋倒塌、设备损毁、工矿企业停产停业、生命线工程设施破坏及引起的次生灾害等。就城市而言,由于城市上空雨滴凝结核比较丰富,有上升气流,云量较多,因此,其雨量较自然状态下一般可增加5%~10%,在工业区下风处更为明显。城市化使大片土地转化为城市用地,植被被破坏,不透水地面与路基面积扩大,使其不透水程度增加20%~90%,这些变化促使地表水径流量与径流速度增加。加之城市化对泄洪道的不利影响,致使城市洪水灾害日渐严重。我国是一个洪涝灾害频繁而严重的国家,大江大河的中下游地区有800多个县市处于洪水水位以下,占全国县市总数34%,人口5亿多,工农业总产值占全国的60%。建国50年来,长江、淮河、海河发生的几次大洪水都造成了严重的经济损失。特别是1998年长江发生了自1954年以来的又一次全流域性大洪水,松花江、嫩江出现超历史记录的特大洪水,引起举国上下的高度关注。由于洪水量级大、涉及范围广、持续时间长,洪涝灾害非常严重。截至当年8月22日,初步统计,全国共有29个省市遭受了不同程度的洪涝灾害,受灾面积3.18亿亩,成灾面积1.96亿亩,受灾人口2.23亿人,死亡3004人,倒塌房屋497万间,各地估报直接经济损失1666亿元。江西、湖南、湖北、黑龙江、内蒙古和吉林等省(区)受灾最重(见博尔·亦凡公益图书馆,http://sousuo.shuku.net)。然而,我国城市的防洪能力却仍停留在一个较低的水平。据1994年底统计,全国共有531座城市有防洪任务。这些有防洪任务的城市防洪标准大多较低,防洪标准达到50年一遇及其以上的有93座,占总数的18%;防洪标准在20~50年一遇的有161座,占30%;防洪标准在10~20年一遇的有118座,占22%;防洪标准低于10年一遇的有120座,占23%;防洪标准有待进一步核定的有39座,占7%。在这531座有防洪任务的城市中,与大江大河的防洪关系密切的全国重点防洪城市,由1987年的25座增加至1995年的31座,这些重点防洪城市的防洪标准同样偏低。防洪标准达到100年一遇的仅有北京、上海、哈尔滨、长春和沈阳5座城市;防洪标准达到50年一遇的有广州、郑州、开封、济南和齐齐哈尔5座城市;其他21座城市的防洪标准均不足50年一遇,其中不乏一些省会城市如南京、合肥等。现有城市的防洪标准与这些城市的地位极不相称(金磊,1997a)。虽然到2000年底,我国已建成江河堤防26万多公里;兴修各类水库8.5万多座,其中大型水库423座;开辟重要蓄滞洪区97处,增加灌溉面积8亿亩,初步形成统一的防汛抗旱体系。但随着我国经济快速发展,对防洪和水资源保障的要求越来越高,如不及时采取分洪措施,大江大河干流堤防一般只能防御20年一遇的洪水;中小河流只能防御小洪水,遇到中等洪水就会泛滥成灾。全国8万多座水库中,有1/4的大中型水库、2/5的小型水库属于病库、险库(见北方网:专家指出中国大江大河防洪标准仍偏低,http://www.enorth.com.cn)。由于城市的扩大、人口的增加和经济的发展,同样的洪水灾害所造成的损失较过去几倍甚至几十倍的增加。因此,目前全国城市的防洪形势非常严峻、不容乐观。2.3  城市气象灾害

城市气象灾害特点主要表现如下。

(1) 城市气象灾害具有明显的季节性。

由于气候变化的周期性和季节性,城市气象灾害也多呈周期性和季节性,如台风、暴雨、龙卷风和雷电等重大灾害性天气都发生在夏季,大雪、冰冻、大雾等灾害性天气都发生在冬季,春季和秋季灾害性天气相对比较少。因此,夏季是一年中防汛减灾最重要的时期。

(2) 城市气象灾害具有连锁性。

城市里交通、通讯、供水、供电、供气等工程之间联系十分紧密,一旦发生气象灾害,损害其中的某一个系统,很容易造成连锁反应,产生一系列次生灾害和衍生灾害。

(3) 城市气象灾害具有集中性。

由于城市人口和经济集中,发生同等剧烈程度的气象灾害,损失要比周围地区大。

(4) 城市气象灾害损失占灾害总损失的比重较大。

近40多年的国内外资料统计,城市气象灾害损失占城市综合致灾损失的60%以上(金磊,1997a)。

城市气象灾害的类型很多,一般包括干旱缺水、暴雨沥涝、高温热浪、大风、热带气旋、风暴潮、雾灾、雷电灾害、冰雪灾害、沙尘暴等等。

干旱缺水:干旱灾害主要是长期无雨或少雨,造成水库和河流水位下降,影响城市供水,沿海一些城市甚至出现地面下沉,海水倒灌现象。目前,全国420多个城市存在干旱缺水问题,缺水比较严重的城市有110个。全国每年因城市缺水影响产值达2000亿至3000亿元。

暴雨沥涝:暴雨常引起山洪暴发、江河泛滥,导致城市发生涝灾。2003年,南方一些城市,遭受了长时间强暴雨的袭击,最为典型的是上海市。8月初的一场暴雨,24小时内降雨量达到294毫米,刷新了1969年8月初24小时降雨量204毫米的记录,市中心区一小时集中降雨量达75.6毫米,远远超过了1950年市中心区出现的一小时50毫米的降雨量记录,成为上海市50年未遇的特大暴雨,造成了铁路部分中断、航班延误、房屋毁坏、送电线路故障、市内交通严重受阻等等一系列的灾害。高温热浪:夏季炎热的天气加上城市"热岛效应"的加热作用,加剧了城市的炎热程度,使许多工作不得不放慢节奏、缩短工时,甚至停产。而且酷热使脑血管病、心脏病和呼吸病等疾病率增多,死亡率相应增高。2003年夏季高温热浪席卷欧亚,各国死亡人数惊人:意大利34071人,法国超过1万人,印度1045人(金磊,1997a);我国南方也持续高温,热浪侵袭,8月23日浙江丽水市出现43.2℃高温(只比吐鲁番低0.1 ℃),40 ℃以上的天气持续12天(共16天),为历史之最;2000年北京市最高气温42.2 ℃,破百年纪录。大风:近年来,大风在城市频频惹祸,造成房屋倒塌、大树折断、悬挂物掉下、电杆电线破坏、交通事故并造成人员伤亡。1993年4月9日北京的风灾仅1天就让人触目惊心。当天本市出现7~8级大风, 4个城区有40多处广告牌及高楼悬挂物被风刮倒,北京站前广场大型广告牌倒塌,死亡1人,伤15人,截肢1人。从9日零时至晚6时,全市接火警25起,出动消防车70多辆,蔬菜损失超过1.5亿元。热带气旋:是发生在热带或副热带海洋上的气旋性涡旋。强烈的热带气旋,不但形成狂风、巨浪,而且往往伴随发生暴雨、风暴潮,造成严重的灾害。按照世界气象组织规定,根据气旋中心附近最大风力的大小将热带气旋划分为4级:热带低压、热带风暴、强热带风暴和台风(马宗晋等,1998),其中,风力为12级(风速达32.6米每秒)以上的台风对城市造成的影响最为严重。我国东临西北太平洋,是世界上发生台风最多的地区,台风灾害近10年平均造成每年高达246亿元直接经济损失和570人死亡。1994年的17号台风造成浙江省1126人死亡。风暴潮:风暴潮影响的范围一般几十至上千公里,持续时间 1~100 小时。如逢天文大潮,常形成重灾。1989 年 08 号台风风暴潮使广东损失 11.13 亿元,1989 年 23 号台风风暴潮使浙江损失 13.23 亿元。我国自 1949~1990 年共发生台风风暴潮 308 次,温带风暴潮 278 次。

雾灾:随着城市化的发展,空气中尘埃、气溶胶离子等成分大量增加,极容易形成雾天。90年代前期与50年代后期相比,能见度减少4000米,大雾日数增加42天,给公路交通、民航、重大活动及居民健康带来危害。1994年11月18~19日两天大雾造成首都机场200个航班延误,40个航班取消,滞留旅客2万余人;1990年2月13~17日的连续大雾,造成161起汽车相撞事故,并造成京津唐供电网大范围"污闪",51条输电线中掉闸147次,严重影响了京津供电。雷电灾害:城市的雷电灾害不断增加。北京城区年雷暴日数由50年代30天增加到90年代46天。1980~1996年的北京城区雷击事件中,有54.8%的雷电造成电子设备损坏,1997年因雷电损坏的电视机、网络微机共600多台。

    冰雪灾害:冰雪灾害一般随雪量和积雪深度的增加而扩大受灾程度。从我国的气象分布看,降雪的面积十分广泛,但重点是东北、华北以及内蒙古、新疆、青海、宁夏等地区。2001年12月7日的一场仅仅1.8毫米的降雪,就造成了全北京城交通瘫痪,140万辆车被迫停在北京大街小巷,北京城变成了一个巨型停车场。沙尘暴:是突然发生的携带大量沙尘的大风,使空气浑浊,水平能见度小于1000米的天气现象,主要发生在干旱、半干旱地区。沙尘暴对我国北方城市影响较为严重。沙尘暴的主要危害是破坏农作物、草原、林木和房屋及工程设施,有时也会造成人口伤亡和畜禽死亡与失踪。由于荒漠化加剧、生态恶化,我国现已有2.4万个村庄消失!2.4  城市地质灾害

地质灾害是指由于地质动力作用导致岩土体位移、地面变形以及地质自然环境恶化,危害人类生命财产安全的地质现象(马宗晋等,1998),如崩塌、滑坡、泥石流、地裂缝、地面沉降、砂土液化,土地冻融、水土流失、土地沙漠化及沼泽化等。地质灾害的分类有不同的角度与标准,就其成因而论,主要由自然变异导致的地质灾害称自然地质灾害;主要由人为作用诱发的地质灾害则称人为地质灾害。就地质环境或地质体变化的速度而言,可分突发性地质灾害与缓变性地质灾害两大类。前者如崩塌、滑坡、泥石流等,即习惯上的狭义地质灾害;后者如水土流失、土地沙漠化等,又称环境地质灾害。中国是世界上地质灾害多发的国家之一,地域辽阔,地质条件复杂,山地、高原和丘陵占国土面积的2/3以上。崩塌、滑坡、泥石流等突发性地质灾害几乎遍布全国。随着人口增长和工业化、城市化进程的加快,国土资源开发强度不断加大,生态环境、自然资源和经济社会发展的矛盾日益突出。城市地质灾害因素主要表现在崩塌、滑坡、泥石流、地面沉降、地裂缝及水资源匮乏等。崩塌:指陡峭斜坡上的岩体或土体在重力作用下,突然脱离母体,发生崩落、滚动的现象或过程。产生在土体中称土崩;产生在岩体中称岩崩;规模巨大、涉及到山体者称山崩;大小不等、零乱无序的岩块或土块呈锥状堆积在坡脚的堆积物,称崩积物,也可称为岩堆或倒石堆。

我国的崩塌灾害具有明显的区域性特点,主要分布在云贵川藏四省和西北黄土高原地区,这些地区崩塌灾害的类型多、规模大、发生频繁、分布广泛、危害严重,已经成为影响国民经济发展和人身安全的制约因素之一。西北黄土高原地区的崩塌面积达60余万平方公里,连续覆盖5省(区),崩塌广泛分布已成为该地区的显著特征(见中国地质环境信息网,http://www.cigem.gov.cn)。滑坡:滑坡是斜坡上的岩体或土体在重力作用下沿着一定的软弱结构面发生整体顺坡下滑的现象或过程。滑坡除了破坏房屋和其他工程设施外,还常常破坏农作物和耕地,有时还会造成人畜伤亡、阻塞河道等(马宗晋等,1998)。在城市建设中,大量开挖地基、路基、坡脚,使斜坡坡度变陡,坡脚减载,以及爆破施工和水循环系统的改变,使城市滑坡大幅度上升。云贵陕川等省是滑坡多发地区,据不完全统计,每年发生的滑坡数以万计。泥石流:泥石流是山区沟谷或山地坡面上,由暴雨、冰雪融水风水源激发的、含有大量泥沙石块的介于挟沙水流和滑坡之间的土水气混合流(马宗晋等,1998)。泥石流大多伴随山区洪水而发生。由于含有足够数量的泥沙石等固体碎屑物,比洪水更具有破坏力。泥石流的主要危害是冲毁城镇、矿山,造成人畜伤亡,破坏房屋及其他工程设施,破坏农作物、林木及耕地。此外,泥石流有时也会淤塞河道,不但阻断航运,还可能引起水灾。我国发生泥石流的规模大、频率高、危害严重的地区主要有以下几个地区。

(1)滇西北、滇东北山区。如1979年滇西北的怒江州有六库、沪水、福灵、贡山等5县40余条沟谷暴发了泥石流,为近30年来最多、最严重的一年,造成了巨大的经济损失。

(2)川西地区。1981年该地区甘孜、阿坝、凉山、渡口、绵阳等地区的50个县1000余条沟谷暴发了泥石流,其中凉山州城洛县利子依达沟大型粘性泥石流为我国铁路运营史上遭受的泥石流灾害之冠。

(3)陕南秦岭-大巴山区。如1981年该地区的略阳、留坝、凤县、南郑、勉县、宁强、汉中等县都发生了较大的泥石流,仅宝成铁路凤州、略阳一带的铁路沿线就有134条沟谷暴发了泥石流,造成了巨大损失(见中国地质环境信息网,http://www.cigem.gov.cn)。

地面沉降:指地表岩土体受自然作用或人为活动影响向下陷落,并在地面形成塌陷坑洞而造成灾害的现象或过程(马宗晋等,1998)。引起地面沉降的动力因素主要有地震、降雨及地下开挖采空,大量抽水等。地面沉降主要破坏房屋、铁路、堤坝等工程设施。由于长期干旱,地下水位降低,加之过量开采地下水和地质形变,地面沉降已十分严重。现在全国已有30多座城市包括天津、上海、宁波、常州、嘉兴、西安、太原、北京等都发生了不同程度的地面沉降。天津市1959~1982年间最大累计沉降量为2.15米;1982年测得市区的平均沉降速率为94毫米;目前,最大累计沉降量已达2.5米,沉降量100毫米以上的范围已达900平方公里。北京市从70年代以来,地下水位平均每年下降1~2米,最严重的地区水位下降可达3~5米。地下水位的持续下降导致了地面沉降,沉降范围已波及到郊区。有的地区沉降量590毫米,沉降总面积超过600平方公里(见中国地质环境信息网,http://www.cigem.gov.cn)。地裂缝:在一定地质自然环境下,由于自然的或人为的原因,地表岩土体开裂,在地面形成一定长度和宽度的裂缝现象或过程,大部分地裂缝是由于地震、火山喷发、构造蠕变活动引起,部分地裂缝是由于崩塌、滑坡、地面沉降、岩土膨缩、黄土湿陷以及水的渗蚀等原因引起。地裂缝主要危害房屋与工程设施的安全。

西安是我国地裂缝灾害最典型、最严重的城市。该市的地裂缝最早发现于1959年,1976年以后,发育规模和活动强度急剧增大。到1989年,已基本查清的城郊区主要地裂缝有10条,最长10公里,合计总长40公里,地裂区面积150平方公里。地裂缝的活动给西安市人民生活和生产建设等造成了极大的危害。据调查统计,地裂缝使132幢楼房破坏,其中21幢全部或部分拆毁。还有1057间平房毁坏或受损。主道路破坏60处,地下管道10处,深水井3口,围墙427堵,礼堂、蓄水池、游泳池、停车场等公共设施7处。受损村寨41个,工厂91座,中小学及大专院校40所,其他企事业单位97处,仅楼房、平房损失估计达2164.6万元。若将其他损失费及维修费等计算在内,则损失更大(见中国地质环境信息网,http://www.cigem.gov.cn)。水资源匮乏:城市地质环境面临的另一个严峻的形势就是水资源紧缺,污染严重。我国人均水资源占有量仅2300立方米,不足世界人均量的1/4,而且时空分布很不均匀。目前,全国大中城市中有400多个城市缺水,其中100多个城市严重缺水。华北、西北、辽中南、山东及沿海部分城市水资源供需矛盾尤为突出。过量开采地下水,引起了区域地下水位持续下降,造成一些地区表层植被枯死和土地荒漠化及地面沉降、海水入侵等地质灾害。严重的地面沉降导致城市基础设施被破坏,防洪能力下降,内涝严重;海水入侵使地下水不断咸化,加上工业"三废"和生活污水排放的影响,全国有50%以上的城市地下水受到不同程度的污染。污水灌溉和农药、化肥的大量使用,造成大面积土壤和地下水"三氮"含量增加(金磊,1997a)。不同类型、处在不同地理位置的城市具有不同的工程地质问题,如山区城市往往地形起伏较大,基岩裸露,城市建设时挖填方量大,物理地质现象较多,重力作用显著,还可能有山洪发生;而平原区城市则地形起伏小,常有大片第四纪地层的覆盖,地表水体发育,过量抽取地下水会引起地面沉降;矿区城市往往具有以下问题:人为改变地下水动力场、地下水水质恶化、"三废"污染严重、常形成地下采空区,导致地面塌陷危害;滨海城市往往存在着海相淤泥或海相软土,易遭受风暴潮袭击。总之,在进行城市工程地质研究时,必须首先把握住城市的类型和城市功能,这样才能对城市存在的工程地质问题及其产生根源有比较清楚的认识,能够采取正确的对策。2.5  重大传染病

传染性疫病是危害人类健康的大敌,大规模传染病的流行,古人称之为"瘟疫"。历史上,人类饱受瘟疫之苦。公元前430年左右,一场疾病几乎摧毁了整个雅典。在一年多的时间里,雅典的市民生活在噩梦之中,人们像羊群一样死去。后来,一位医生发现用火可以防疫,从而挽救了雅典。

"黑死病",也就是鼠疫,是历史上最骇人听闻的瘟疫之一。曾导致欧洲1/3多的人口死亡。最为悲惨的一次鼠疫发生在中世纪的欧洲,短短5年内,第一波的鼠疫就导致了欧洲1/3到1/2的人口死亡。当时由于病因不明,更加重了鼠疫的神秘、恐怖色彩。许多无辜者被指控传播鼠疫而被恐慌的民众处死。

    另一种恐怖程度可与鼠疫相比的传染病就是天花。古代世界大约60%的人口受到了天花的威胁,1/4的感染者会死亡,大多数幸存者会失明或留下疤痕。幸运的是,今天天花已被人类消灭,成了第一种、也是至今惟一一种被彻底消灭的传染病。

霍乱曾是"最可怕的瘟疫之一"。1831年,一场持续几十年的霍乱大潮袭击地球,被描写为"摧毁地球的最可怕的瘟疫之一"。在第一波霍乱菌的袭击中,英国至少有14万人死亡,一些小村庄几乎全村覆灭。

1918年,一场致命的流感席卷全球,造成了2000~5000万人死亡。在那一年,近1/4的美国人得了流感,导致50多万人死亡,几乎一半的死者是健康的年轻人。作为一种由病毒引起的传染病,流感没有特效药可治,可以注射流感疫苗预防,有效率为70%~90%。

解放前的中国由于城乡卫生条件极差,鼠疫、霍乱、天花等烈性传染病流行猖獗。五大寄生虫使数千万人患病,解放初期我国就有1100多万人患血吸虫病、3000余万人患疟疾、2400万人感染丝虫病、50余万人患黑热病。新中国建立之后,政府把防治危害严重的传染病作为卫生工作的中心任务。通过大规模的爱国卫生运动等卫生防疫工作,消灭了鼠疫、霍乱、天花等烈性传染病。    然而,人类要征服传染病,道路依然曲折漫长。根据世界卫生组织(WHO)发表的世界卫生报告表明:危害人群健康最严重的48种疾病中,传染病和寄生虫病占40种,占病人总数的85%。全世界每年死于传染病1700万人(其中大量是有疫苗可预防的传染病儿童)。并且,新的传染病还在源源不断的出现。近20年来,新增加了30多种新传染病,如艾滋病、疯牛病、病毒性肝炎的丙型、丁型、戊型、庚型等。这20年中全球发生的重大传染病列举如下。

1981年,美国首次发现艾滋病,至今我们仍难控制其蔓延的态势;

1988年,上海爆发"甲型肝炎",涉及人数达数万人;

1991年,南美洲霍乱流行,仅秘鲁一国就有3000人罹难;

1992年,孟加拉国有10多万人感染O-157(大肠杆菌的变种),它分解肠壁,导致痢疾样出血而死;

1993年,结核病死灰复燃,全球每年约30万儿童因此夭折,并带入21世纪;

1994年,印度爆发鼠疫,导致经济损失达20亿美元;

1996年,英国发生"疯牛病";

1996年,日本出现O-157大肠杆菌传染,9000多儿童感染,导致8人死亡;

2003年,中国等一些国家和地区出现非典型肺炎(见大庆一中数字学校教育网,http://yz.dqt.com.cn),这是继历史上鼠疫、流感、霍乱、艾滋病等流行病后的又一场重大传染病,其灾害造成的社会易损性已波及到政治、经济、文教、卫生等社会生活之中。正如诺贝尔奖获得者Lerdberg所说,"同人类争夺地球统治权的惟一竞争者就是病毒"。因此,人类与传染病的斗争将是艰难的、长期的。2.6  城市火灾和爆炸

城市火灾多是人为造成的,而且往往伴随着爆炸。类型分为固体火灾、液体火灾、气体火灾、金属火灾。从火灾发生的场所又可分为工业火灾、基建火灾、商贸火灾、教科卫火灾、居民住宅火灾、地下空间火灾等(金磊,1997a)。

从火灾损失的分布来讲,我国东部地区的火灾损失大于中西部地区。近几年来广东、福建、浙江、山东、辽宁、上海、江苏、河北、天津、海南、广西等省市的火灾损失每年占全国总损失的一半,其中特大火灾占全国的60%。

随着我国经济的高速发展,火灾损失总体呈上升趋势。20世纪80年代初,全国每年火灾造成的直接经济损失为3亿元左右,到90年代末,每年因火灾造成的经济损失达10亿元之多。近年来,火灾规模、次数与损失持续上升,尤其是在公共场所发生的火灾损失更为严重:1994年克拉玛依"12·8"友谊宾馆大火使288名天真烂漫的儿童葬身火海;1997年北京东方化工厂"6·28"爆炸灾害,死伤10余人,直接经济损失3亿元(见《中国安全生产报》2002.8:我国公共场所火灾安全现状及原因)。据最新资料统计,2002年全国共发生火灾258315起,死2393人,伤3414人,直接财产损失15.4亿元。其中,特大火灾25起,死70人,伤44人,直接财产损失12188万元,与上年相比,死亡人数上升14.8%,直接财产损失上升48.1%(见广西消防网2003.1:2002年全国火灾简况,www.gx119.gov.cn )。鉴于公共场所发生火灾所造成损失的严重性,我们有必要重点分析公共场所的火灾特点(见《中国安全生产报》2002.8:我国公共场所火灾安全现状及原因):①火灾发生的频率、规模及造成的经济损失呈递增趋势;②人员聚集的公共娱乐场所的群死群伤火灾较为突出。20年前,火灾主要发生在易燃品集中的工厂、仓库或农舍、民居;现在,发生在商场、饭店、歌厅等公共场所、石油化工企业、交通运输业和高层建筑等处。2000年歌舞厅、录像厅等公共娱乐场所发生特大火灾4起,死亡408人,受伤23人,死亡人数占特大火灾死亡人数的77.1%;③市场、商场及个体租赁、私营企业的火灾呈增多趋势。2000年发生在商场、市场的特大火灾23起,死亡10人,受伤32人,直接财产损失1.2亿元;发生在个体租赁、私营企业的特大火灾33起,死397人,伤45人,直接财产损失近1.4亿元。④城镇火灾发生的频率越来越高,火灾次数约占60%以上,而财产损失约占70%~80%。2001年全国城市(镇)共发生火灾72064起,死1213人,伤2471人,直接财产损失56145.7万元。4项数字分别占火灾总数的58.1%,52.4%,65.9%和59.9%。其中,特大火灾21起,死22人,伤18人,直接财产损失6416.6万元。造成公共场所火灾事故的原因主要有以下几点:大多数场合未留安全通道;防火避难设施不全;未落实防火管理制度;群众的安全培训和火灾救护常识的宣传力度不够,安全意识淡薄。

2.7  城市生命线系统事故

现代化的生命线基础设施是现代化城市的基础,是防灾减灾的必备条件,是大城市重新恢复青春活力的根本保证。城市供电、供水、供气三大系统的安全运行十分重要,否则它们都将成为城市的"定时炸弹"。以北京市为例,据北京公用局统计:占压热力设施934处,占压燃气设施807处,占压自来水设施1840处。因占压水气热管线使本已脆弱的城市公用管线更是雪上加霜:1998年8月6日发生在崇文区东城根2号院因违章房屋长期占压,使600毫米自来水管线破裂,造成几十户居民被淹的城市灾害性事故,使成片居民断水,扰乱了城市的正常活动。热力管线和煤气管道运行20年以上的分别占60%和27%,全市使用30年以上的自来水管长度占30%。自1990年以来25毫米以上自来水管和煤气、热力管线泄漏事故达2500起。城市生命线系统事故应包括供电事故、通讯事故、煤气泄漏事故等(金磊,1997a)。    城市供电事故:世界上有许多大城市如美国纽约及西部地区,日本东京,马来西亚,新西兰奥克兰市都曾发生过大停电事故。这些城市事故主要是由于外力引发加上电力网络结构不尽合理,以及设备老化等原因造成整个电网失稳、垮台。2003年的8月14日美国东部时间下午4时20分,以纽约为中心的美国东北部和加拿大部分地区发生大面积停电事故,到第二天下午才基本恢复供电(见金羊网2003.8:美加大停电5000万人生活乱套,www.ycwb.com )。这次大面积停电事故所造成的巨大经济损失和社会影响是十分明显的。美国经济学家当天预测说,这次美国历史上最大的停电事故所造成的经济损失每天可能多达300亿美元。初步调查显示,5000万美加居民受到了此次停电事故的影响。在停电范围高达80%的纽约市,从地铁到航空的交通系统陷入全面瘫痪。大量乘客滞留在机场和漆黑的地铁隧道里,公共汽车停运,公路也被车流堵塞。由于办公楼内电梯停运、空调没法运行,许多上班族和商场内的顾客被迫拥上曼哈顿区的各条大街,头顶33℃的高温步行回家。此外,由于移动电话网络服务中断,大量正下班的雇员不得不在公用电话前排起了长队,就为了给家里人报一声平安。而便利店中电池和蜡烛等应急用品已被抢购一空。总的来说,纽约市日常运作的各个方面都已被打乱。通讯事故:1998年5月,美国出现了无线电通讯系统事故,由"潘安赛"制造的价值2.65亿美元的信斯太空通讯卫星"银河4号"发生了故障。结果,美国大约有4100万人的传呼机立刻失灵,这是国外损失最惨重的一次无线电通讯事故(见中国市县区信息网,http://www.chinasxq.net/keji/jinishi/jns-2.htm)。2002年10月6日,我国湖北省也发生了一起重大通讯事故。事故起因是某施工队野蛮施工,挖断了途经团风县的京九、沪汉通信光缆(国家一级干线)及鄂东环通信光缆(省级干线),造成沪汉、鄂东环光缆通讯全部受阻,京九光缆12根备用光纤受损。这次重大通讯事故造成经济损失约4000多万元(见《烟台日报》2002.10.10第3版:野蛮施工挖断干缆线)。煤气泄漏事故:煤气泄漏事故也是城市生命线系统事故的一种。2003年2月15日早,哈尔滨平房区两栋居民楼发生煤气泄漏事件。不少居民在睡梦中就被煤气熏得不省人事。这次煤气泄漏事故共造成28人中毒,1人死亡(见东方网:哈尔滨煤气泄漏事件:20多分钟救出28条生命,news.eastday.com)。

2.8  城市重大工业事故

随着城市工业的迅速发展,发生工业事故的可能性也相应增大。特别是城市居民的生活与各种化学工业品的联系日益广泛,一些有毒的化学物质或高压能量设施,由于自然或人为因素突发引起燃烧、爆炸以至造成大范围的泄漏和污染,给城市居民的生命财产和生态环境带来严重威胁。据美国化学安全和危害调查委员会化学事故报告中心统计,从1999年2月23日至2000年2月23日全球发生的泄漏、火灾、爆炸等重大工业事故达693起,仅列前三位的国家中,就死亡266人,伤及2054人。重大工业事故大体可分三类,第一类是可燃性物质泄漏,与空气混合形成可燃性烟云,遇到火源引起火灾或爆炸;第二类是大量有毒物质的突然泄漏,在大面积内造成死亡、中毒和环境污染。第三类是高压能量设施或爆炸性物品发生爆炸或火灾(吕贤如,1998)。主要的工业事故有核泄漏事故、有毒物质泄漏事故、化工企业特大爆炸事故等。核泄漏事故:核技术是一把双刃剑,在为人类造福的同时也投下了深重的阴影。1999年9月30日,位于日木茨城县东海村的一家核燃料加工公司--JCO东海事业所的试验楼内发生一起重大核泄露事故(见《中国青年报》1999.9.10第2版:日本发生重大核事故)。该事业所3名工作人员直接受到核辐射伤害,其中两人因受害严重而导致神志不清。此次核事故发生在核燃料生产过程当中。事故发生约1小时后,紧靠该核设施的道路上,泄漏出的放射线量数值比通常状态下高出1.6万倍。在2000米之外的测定地点,几分钟内测出的数值比通常状态约高出10倍。迄今为止世界上最严重的核事故当属1986年发生在前苏联乌克兰境内的切尔诺贝利核电站的泄漏事故(见江西省减灾委员会网站:切尔诺贝利核电站爆炸泄漏事故,http://www.weather.cn/jzb/default.asp):4月26日凌晨,核电站进行试验计划停止第4机组工作时,由于在此之前电站人员多次违反操作规程,致使反应堆的功率突然加大,排出大量蒸汽,随之发生反应生成氢,进而引发爆炸,毁坏了反应堆,并释放出碘、铯等大量放射性物质,造成了举世闻名的核泄漏事故。事故发生4个月后,前苏联官方公布,共有31人在事故中死亡, 203人患上放射性疾病,13.5万人被迫从危险地区撤出,方圆30公里内的2万人受到放射照射危害,预计至2006年将由此造成7.5万人死亡,事故造成经济损失13亿美元以上。这次事故还造成北欧的瑞典、芬兰、丹麦、挪威等国家的放射性物质含量急剧增加,其中芬兰超过正常标准10倍,瑞典监测到放射性尘埃,其放射性超过正常标准100倍。据有关专家说,切尔诺贝利事故的影响将延续100年。有毒物质泄漏:1984年印度波帕尔农药厂异氰酸甲酯外泄,酿成有史以来最大的工业污染事故,许多人被毒气弄瞎了眼睛,许多人在逃命的途中即倒在路旁死去,尸体成堆。这次事故共造成2500人死亡,5万多人双目失明,15万人受伤害;1996年8月上海氯碱股份公司电化厂氯气泄漏,造成20人中毒;2000年汉江上游氰化物泄漏,直接威胁汉江流域的人畜安全(见陈先斌2003.6:充分利用社会技术力量完成化学事故抢险救援工作,http://www.qzxf119.gov.cn/qz/html/2003-6-6/200366152859.htm)。特大爆炸事故:我国1993年深圳清水河仓库"8·5"特大爆炸事故,造成18人死亡,136人重伤,直接经济损失2.5亿元;2001年9月21日发生的图卢兹化工厂爆炸事件是因化工原料泄漏引起的、法国历史上罕见的严重工业事故(见东方网2002.2.6:法国议会提出防止工业风险的90项措施,news.eastday.com)。爆炸造成30人死亡,数千人受伤,工厂的生产设施被摧毁,周围3000公顷范围内的建筑物被夷为平地。事发后,法国议会组成调查委员会对这一重大工业事故进行了调查。这一事故使保险公司应付的赔款总额高达6亿美元。2.9  城市环境污染公害

城市是人类对环境影响最深刻、最集中的区域,也是环境污染最严重的区域。城市环境污染包括空气污染、水污染、固体废弃物污染、噪声污染等。

空气污染:城市污染空气的来源,主要来自城市近郊的燃煤发电厂、遍及城市各处的大大小小的燃油机动车辆、城市立体化发展带来的空间效应等。我国是一个以燃煤为主要能源的国家,70%的电来自燃煤电厂,据调查,我国大多数燃煤电厂遍布于各大中城市的近郊。燃煤电厂的燃煤中平均含硫量为1%~2%,个别高达5%~7%。1990年,燃煤电厂排放的二氧化硫为150×106吨。全国每年排泄出烟灰63.2×106吨。此外,随着经济的快速发展,我国各大城市的机动车辆数量的增速与城市绿地面积的扩展、城市立体交通网络构筑及城市兴建高楼的发展比例严重失调。北京、上海、广州、重庆等大城市年机动车增加量,立体交叉、高架路、桥、高楼增加量与城市年绿地增加量的比例并没有相应同步发展(金磊,1997a)。从全球看,最典型的城市空气污染致灾为1952年12月发生的英国伦敦烟雾事件(见 江西省减灾委员会网站:英国伦敦烟雾事件,http://www.weather.cn/jzb/default.asp)。12月5~8日,英国首都伦敦市上空烟雾弥漫,煤烟粉尘积蓄不散,首先是牛对这种烟尘有所反应,与此同时,市民感到胸口窒闷,并有咳嗽、喉病、呕吐等症状,当天伦敦的死亡率出现上升,到第三四天,情况更趋严重,发病率和死亡率剧增。这起持续4天之久的事件共使4000名健康市民因此死亡,甚至在毒雾事件之后的2个月内,还陆续有8000人病死。此次事件发生后,科研人员经过几十年的努力,终于弄清原来粉尘中含有一种三氧化二铁的成份,促使空中的二氧化硫氧化成三氧化硫,遇大雾中的水滴变成硫酸,硫酸液沫或附着在烟尘上或凝聚在雾点上进入人的呼吸系统,使人发病或加速慢性病患者的死亡。1966年感恩节的这一天,美国纽约的烟雾浓度很大,人们普遍有咳嗽、痰量增多、喘不过气来的感觉。医院就诊病人剧增,眼睛受刺激的病人也有增加。纽约市的另一项关于该城市空气污染、死亡率和气候流行病学关系的研究还表明,当该市空气中二氧化硫浓度大于0.4×10-6时,每天就要多死亡10~20人。 

水污染:发生在1956年日本的"水俣病"事件是本世纪最严重的水污染事件(见人民网2001.12.8:日本水俣病事件)。1956年,熊本县水俣湾附近发现了一种奇怪的病。这种病症最初出现在猫身上,被称为"猫舞蹈症"。病猫出现步态不稳、抽搐、麻痹等现象,甚至跳海死去。随后不久,此地也发现了患这种病症的人。患者由于脑中枢神经和末梢神经被侵害,轻者口齿不清、手足麻痹、视觉丧失;重者神经失常,或酣睡,或兴奋,身体弯弓高叫,直至死亡。这种"怪病"是日后轰动世界的"水俣病",是最早出现的由于工业废水排放污染造成的公害病。"水俣病"的罪魁祸首是建立在水俣湾附近的某家生产氯乙烯和醋酸乙烯的公司。氯乙烯和醋酸乙烯在制造过程中要使用含汞的催化剂,这使排放的废水中含有大量的汞。当汞在水中被水生物食用后,会转化成甲基汞。这种剧毒物质只须微量就可以致命。由于常年的工业废水排放水俣湾被严重污染,湾里的鱼虾类也由此被污染,这些被污染的鱼虾通过食物链又进入了动物和人类的体内。据统计,有数十万人食用了水俣湾中被甲基汞污染的鱼虾。"水俣病"危害了当地人的健康和家庭幸福,使很多人身心受到摧残,经济上受到沉重的打击,甚至家破人亡。日本在二次世界大战后经济复苏,工业飞速发展,但由于当时没有相应的环境保护和公害治理措施,致使工业污染和各种公害病随之泛滥成灾。除了"水俣病"外,四日市哮喘病、富山"痛痛病"等都是在这一时期出现的。日本的工业发展虽然使经济获利,但难以挽回的生态环境和贻害无穷的公害病使日本政府和企业日后为此付出了极其昂贵的治理、治疗和赔偿的代价。至今为止,因水俣病而提起的旷日持久的法庭诉讼仍然没有完结。固体废弃物污染:固体废弃物指的是人类在生产和生活中丢弃的固体和泥状物,如采矿业的废石、尾矿、煤矸石;工业生产中的高炉渣、钢渣;农业生产中的秸秆、人畜粪便;核工业及某些医疗单位的放射性废料;城市垃圾等等。若不及时清除,必然会对大气、土壤、水体造成严重污染,导致蚊蝇滋生、细菌繁殖,使疾病迅速传播,危害人体健康。固体废弃物污染主要有"白色污染"、废旧电池污染等(见深圳市宝安中学校园网:城市环境污染,http://www.szbzedu.net)。"白色污染":我们用过的大量的塑料包装物,如废旧农用薄膜、包装用塑料膜、塑料袋和一次性塑料餐具在使用后被抛弃在环境中,给景观和生态环境带来很大破坏。由于废旧塑料包装物大多呈白色,因此,造成的环境污染被称为"白色污染"。"白色污染"的危害主要表现在:一是破坏土壤结构,影响耕地质量和土壤的透气性、透水性等;二是造成化学污染;三是影响农作物对水分、养分的吸收,抑制农作物的生长发育,造成减产;四是对牲畜有害,牲畜吃了带有地膜的饲料后,会引起消化道疾病,甚至死亡。废旧电池污染:电池的组成物质在使用过程中,被封存在电池壳内部,并不会对环境造成影响。但经过长期机械磨损和腐蚀,使得内部的重金属和酸碱等泄露出来,进入土壤或水源,就会通过各种途径进入人的食物链。废旧电池的危害主要集中在其中所含的少量的重金属上,如铅、汞、镉等。这些有毒物质通过各种途径进入人体内,长期积蓄难以排除,损害神经系统、造血功能和骨骼,甚至可以致癌。电池污染的特点是生产多少废弃多少;集中生产、分散污染;短时使用,长期污染。噪声污染:由于城市人口众多,工厂和商店相对集中,车辆也较多,所以,城市的噪声污染远比农村严重。城市噪声污染有交通噪声、工业噪声、建筑施工噪声、社会生活噪声等。其中,交通噪声约占城市噪声的70%。我国许多城市因道路狭窄,自行车数量多,快慢车道不分,导致汽车的刹车、启动频繁,喇叭鸣叫过多。火车鸣笛和行驶,钢铁厂和纺织厂车间及建筑工地的机具震动、搅拌所产生的噪声可达110分贝以上。对人们影响最多、最广泛、治理最困难的是社会生活噪声,如娱乐场所、商店市场的音响设施和人群活动,以及家庭生活中儿童哭闹,收音机、电视机产生的声音等。这些噪声一般都低于80分贝,却令人烦躁、心神不定,造成生理障碍。科学研究表明,人类工作、学习和生活的最佳声音环境在15~45分贝。但人在无声环境下长期工作、学习和生活,也会造成精神抑郁,烦躁不安。噪声污染对人类的危害主要表现在以下几个方面:噪声对人体主要产生两类不良的影响:一是对听觉器官的伤害,强的噪声可以引起耳部的不适,如耳鸣、耳痛、听力损伤;二是对神经系统、心血管系统和内分泌系统的损害。

噪声对动物也有影响,有人给奶牛播放轻音乐后,牛奶的产量大大增加,而强烈的噪声使奶牛不再产奶。60年代初,美国一种新型飞机进行历时半年的试验飞行,结果使附近一个农场的1万只鸡羽毛全部脱落,不再下蛋,有6000只鸡内脏出血,最后死亡。

噪声还可对建筑物造成损害,强烈的声波,能冲撞任何建筑物,在140分贝以上,会使玻璃破碎、建筑物产生裂缝;在160分贝以上,导致墙体震裂以至倒塌(见浙江互联星空:噪声污染的危害,http://www.hz.zj.cninfo.net)。

2.10  恐怖袭击

由于超级大国霸权主义的存在,一些地区民族矛盾冲突导致战火不断,许多国家内部反对势力猖獗等等因素影响,这个本应以和平为主流的世界显得并不和平。2001年9月11日,随着突如其来的美国世界贸易中心大楼及其建筑群的轰然倒塌,使号称"世界之窗"的纽约市标志性建筑永远成为人们记忆中的噩梦。从此,恐怖袭击的字眼深深地烙在全世界每一个人的脑海。据保守的估计,在事件当天共有2801人死亡,包括美国纽约的标志性建筑世界贸易中心双塔在内的6座建筑被完全摧毁,其他23座遭到破坏,美国国防部总部所在地五角大楼也受到破坏。这次事件直接给美国造成3000亿美元的损失,间接损失5000亿美元。使世界经济加速下滑:美国经济由减速变为负增长,该年第三季度为负增长1.3%;日本经济由"长期低迷"再次陷入衰退;欧盟由"强劲增长"滑向"低速增长";发展中国家的出口急剧下降,一些国家金融形势不稳,流入它们的净资本自80年代以来首次出现负增长。联合国贸发会估计,"9·11"事件使全球经济损失约3500亿美元,世界经济的增长率将因此减少1个百分点(见新华网2001.12.26:2001世界经济:衰退的寒冬呼唤复苏的春天)。    除大多数常规手段以外,恐怖主义分子在世界范围内越来越多地使用生化武器。由于生化武器从原材料到价格,以及制造使用不像核武器那样难,因此,一旦被恐怖分子利用,往往产生难以估量的后果。人们把使用包括生化武器在内的大规模杀伤性武器的恐怖主义称为"超级恐怖主义"。1995年3月20日上午7时50分,东京地铁内发生了一起震惊全世界的投毒事件(见江西省减灾委员会网站:东京地铁沙林事件, http://www.weather.cn/jzb/default.asp)。当天上午,霞关、筑地等16个地铁车站都受到了不同程度的毒气袭击。许多地铁工作人员和乘客坐在地上大声咳嗽,感到头晕、恶心和呼吸困难,许多人捂着眼睛,说看不见东西,现场秩序一片混乱。防化专家经过两个半小时的侦检分析,确认为沙林毒气中毒。这次恐怖袭击事件造成12人死亡,约5500人中毒,1036人住院治疗。事发当天,日本政府所在地及国会周围的几条地铁主干线被迫关闭,26个地铁站受影响,东京交通陷入一片混乱。其实,该事件并非个别情况。有关统计表明,自1950年以来,已经发生过270多起使用生化制剂的事件,例如,1997年澳大利亚的一些百货商店遭到氯化氢袭击,德国、巴西和美国的一些食品被下毒。这些恐怖袭击活动不仅毁灭了无数的无辜生命,毁灭了人类日积月累创造的无限财富,还给亲身经历过的人们心灵投下了难以抹去的阴影甚至巨大的心理创伤。心理上的无形损失与经济上的有形损失是无法比拟的,同时,心理创伤的修复也远比倒塌建筑物的重建、城市正常经济秩序的恢复所耗费的时间要长的多。

中国虽然没有类似"9·11"这样的大型恐怖袭击事件出现,但是城市的不安全因素也在增多,如境外敌对势力分子的袭扰、东突分子进行的各种恐怖活动、"法轮功"邪教组织的破坏活动依然猖獗等,这些给社会经济发展造成了严重的障碍,极大地威胁着城市和人民生命财产的安全。

2.11  信息安全灾害

随着全球信息化的飞速发展,网络已经成为一个国家关键的基础设施,无论政治、军事、经济、文化教育、社会生活及其他各个方面,网络无处不在。电信、电子商务、金融网络等业务已经开始与国际接轨,进入互联网时代以来,网络的发展给社会带来极大的效益,给人民的工作和生活带来了极大的方便,但同时,负面的影响也与日剧增,随着网络的发展,计算机病毒呈现出异常活跃的态势。在2001年,我国有73%的计算机曾感染病毒,到了2002年,这个数字上升到近84%,2003上半年又增加到85%(见爱瑞市场咨询:网民安全意识增强,防病毒软件受欢迎,http://www.iresearch.com.cn)。网络病毒的危害丝毫不亚于其他任何灾害对人类的影响,网络安全已经成为城市灾害的一个重要方面。导致网络故障、影响信息安全的两个重要因素是黑客和病毒。黑客即专门利用电脑搞破坏或恶作剧的一些网络高手,他们凭借高超的计算机网络技术,利用网络本身存在的漏洞,擅自潜入网络系统内部进行破坏、窃取信息活动。所谓病毒即一种特殊功能的计算机程序代码,这段程序代码一旦进入计算机并得以执行,就与系统中的程序连接在一起,并不断地去传染、连接或覆盖其他未被感染的程序。携带这种程序代码的计算机程序被称为计算机病毒载体或被感染程序。它会搜寻其他符合其传染条件的程序或存储介质,通过各种可能的渠道迅速地蔓延开,若不加控制,就会在短时间内传播到世界各个角落里去,导致计算机和网络的瘫痪。尤其是随着计算机病毒种类和数量的迅猛增长,其危害和破坏也越来越大,已成为我国信息化的头号死敌,不仅严重影响当前的信息化建设与工作,而且威胁到信息化的长远战略。近两年来,计算机病毒泛滥成灾,频频掀起发作狂潮,且一浪高过一浪。以 "红色代码"、"求职信"、 "2003蠕虫王"和"冲击波"为代表的电脑病毒,通过因特网在全球范围内迅速蔓延,造成严重的网络灾害。

"红色代码"病毒于2001年7月19日在美国首次爆发,爆发后9个小时就有25万台系统中毒,此外这种病毒还进攻了若干个美国政府网站,白宫官方网站也未能幸免。据美国加州一家独立研究机构估计,全球各地用于恢复服务器运行的直接技术费用高达7.4亿美元,服务器瘫痪所造成的间接损失为4.5亿美元。

2002年4月中旬,"求职信"恶性网络病毒袭击捷克,使其蒙受重大经济损失,中国大陆及台湾地区也遭受攻击。

2003年1月25日,新型蠕虫病毒"2003蠕虫王"大规模爆发,波及亚洲、美洲和澳洲等地区,致使我国互联网大面积感染。

2003年8月11日,在美国爆发的"冲击波"蠕虫病毒开始肆虐全球,阴影迅速笼罩欧洲、南美、澳洲、东南亚等地区。据报道,截至8月14日,全球已有25万台电脑受到攻击。我国的北京、上海、广州、武汉、杭州等城市也遭到强烈攻击,病发后短短3天间就有数万台电脑被感染,4100多个企事业单位的局域网遭遇重创,其中2000多个局域网陷入瘫痪,严重阻碍了电子政务、电子商务等工作的开展,造成巨大的经济损失。城市是网络发展的中心,面对如此严峻的网络安全形势,要求城市必须防范和战胜病毒,以确保安全。首先,要树立反计算机病毒的信心,任何病毒都是可以杀灭的,关键是要有防毒、反毒和杀毒的信心和决心;其次,加强反病毒技术研究和安全法制建设,加快开发网络安全技术,提高信息网络的防护能力,建立普遍的信息安全体系,并根据形势发展,不断完善信息安全的法律法规;第三,增强全社会的病毒防范和网络安全意识,建立病毒预警和应急处理机制;第四,促进反病毒工作的国际交流及合作。3  城市灾害应急管理的由来和演化

3.1  灾害管理与灾害应急管理的涵义

关于灾害管理的含义现在尚无一致的看法,一般认为是运用经济、法律、技术、行政和教育等手段,限制人类损害环境质量的活动。通过全面规划使经济发展与减灾相协调,达到既要发展经济满足人类的基本需要,又不超出安全减灾的容许极限。灾害管理的核心问题是遵循生态规律与经济规律,正确处理发展与环境的关系。安全是发展的物质基础,又是发展的制约条件,发展可能为环境带来污染与破坏,但只有在经济技术发展的基础上才能不断改善环境质量。关键在于通过全面规划和合理开发利用自然资源,使经济、技术、社会相结合,发展与环境相协调。在"人类-安全"系统中,人是主导的一方,在发展与减灾的关系中,人类的发展活动是主要方面,所以,灾害管理的实质是影响人的行为,以求维护环境质量。有人提出,灾害管理主要是管理人类事务,使人类环境质量与自然环境质量达到一个可以接受的平衡。这较为明确地说明了灾害管理的含义(金磊,1997b)。从管理的角度说,应急管理的内涵比较广泛,既包含了对灾害的管理,又包含了对突发紧急事件、甚至国家安全问题的管理,可见,灾害管理只是应急管理事务的一种;从减灾的角度看,应急环节的含义贴近于"响应",是减灾四阶段--减灾、备灾、响应、恢复中的其中之一。灾害应急管理则指的是在完备的灾害应急体制和健全的法律、法规保障之下,对上述灾害四阶段实行综合的、科学的管理。鉴于灾害管理的概念甚为广泛,要把与此相关的内容讲得比较透彻是不太现实的。基于这种认识,我们把"灾害管理"的概念定位在"灾害应急管理"上,更能凸现"应急"的含义。相应的,此后也将重点讨论国内外城市灾害应急管理的现状。目前,国际上从灾害应急管理的名词中又衍生出 "综合应急管理"这个概念,更加体现了对灾害和突发事件进行管理的全面性、综合性和科学性。综合应急管理的涵义指的是通过整合社会各个层面有关灾害应急管理的责任和能力,构建包括备灾、响应、恢复和减灾全过程的灾害应急管理体系。在综合应急管理理念的影响下,国际社会产生了一体化应急管理系统(IEMS,the Integrated Emergency Management System)。该系统极大地推动了不同层面应急管理资源拥有者的整合并使之形成合作关系,这种合作关系可以是垂直的(不同水平的政府之间),也可以是平行的(不同机构与公营和私营产业之间),它们有力地推动了人们把应急管理的注意力集中于灾害分析、能力评估、应急规划、能力保持、应急反应和恢复要求等方面。应该说,综合灾害管理反映了现代灾害应急管理的发展趋势和客观要求。3.2  城市灾害应急管理的由来

据统计,从1960~1997年,主要自然灾害的种类增加了4倍,现有14种;在同一时期经济损失增加了6倍;保险损失共增加了14倍。这种趋势表明,减灾战略和计划比预期中的效率要低。城市在增加,人口在增长,高价值设施在集中,而人们的防灾、抗灾和救灾能力在减弱。在这种情况下,我们应当增强自身的减灾能力。

近年来,接连发生的美国"9·11"恐怖袭击事件、韩国地铁火灾、新疆伽师-巴楚地震,特别是肆虐全国的"非典"等突发灾害事件,将城市灾害应急管理问题再一次紧迫地提到各级政府和广大民众面前。

在安逸的生活环境中,恐怕谁都不愿意谈及灾害的应急问题,可是,这一系列潜在的劫难和身边的危情,又时刻在向我们敲响着警钟:灾难就在我们身边,我们必须随时做好应对各种突发灾难事件的准备,否则,必将蒙受巨大的损失。

经过半个世纪的发展,在世界很多国家灾害应急管理已经成为一个新生的职业,那么在未来的发展中这一新兴职业需要关注和解决的问题是什么呢?这主要包括8个方面:①综合灾害损失数据库的建立;②专业教育和培训问题;③综合社区预警系统;④应急管理决策者和执行者的责任问题;⑤首批响应者的心理健康问题;⑥灾后施用减灾措施的费用担负问题;⑦民防问题;⑧灾害的保险问题。3.3  国际城市灾害管理的演化

人类的历史就是不断地遭受灾害的困扰而又不停地同灾害进行斗争的历史。但是,人类有组织地运用法律制度来应对突发性灾害事件,却只有50多年的时间。如果我们把人类对灾害的反应,从原始状态到现代建立规范的应急管理制度作一个回顾的话,大致上可以划分为这样几个阶段。

(1) 古代社会原始的灾害反应阶段。

生活在任何文化背景下的人们对灾害的认识和反应大致都有这样的时期,即借助想象力来认识灾害和征服灾害。如古代日本认为地震是被大地压着的鲇鱼翻身引起的;中国历史神话中的羿射九日、精卫填海等故事等,都反应了先民对灾害反应的原始状况。

从灾害应急管理发展的角度看,人们对灾害做出积极的反应始于1666年伦敦发生的一场大火。这场大火在5天时间内,烧毁了1.32万间房屋,近90座教堂、市政厅、皇家交易所、海关等政府设施和图书馆、医院都在大火中烧塌了,该市几乎2/3被摧毁。伦敦大火刺激了人们对建筑规范和保险的逐渐采用,可以说这是人们发明的、最重要的非结构性减灾形式,也可以说是灾害应急制度的发轫,或者说是人们对灾害进行应急反应的第一个阶段。(2) 政府正式参与灾害援助的灾害反应阶段。

这个阶段始于1803年,这是政府参与灾害反应的开始。这一年,美国的新罕布尔州的朴茨茅斯(Portsmouth)发生了一场大火,受灾社区的恢复面临巨大的困难,此事传到国会,国会对此做出了第一个立法反应,决定用联邦的财力来帮助州和地方政府。美国国会在1803年的这一行动被普遍认为是国家灾害立法的第一个法律条文。在此后的几十年里,美国国会多次对灾害做出类似的反应,如1906年的旧金山地震等。从1803~1950年间,在与100多起各种灾害的斗争中,各受灾地区都通过特别法令得到了联邦政府的经济援助。由此,社会对灾害的应急反应进入一个崭新的时期。(3)国家对灾害管理正式立法阶段。

这个阶段始于1950年,即人们对灾害的反应有了正式的立法。1950年8月,美国明尼苏达州的众议员哈罗德·哈根向公共工程用房委员会提出他统计归纳的128项法令的一览表,这些法令都是自1803年以来通过的,每一个都是在一次特定的灾害之后制定的。按照哈根的观点,这些法令已经建立了联邦政府对州和地方政府进行灾害支援的先例。于是,就在这一年,美国制定了联邦救灾法,这是灾害应急走向法制化的开始。1950年的救灾法为联邦政府在减灾中发挥持续的作用奠定了法律基础,国会将其范围规定:重大灾害中,在州和地方政府履行其减轻痛苦和破坏的义务中,联邦政府要向他们提供有序的持续的经费,用来维修基本的公用设施、发展州和地方抵御大灾所必要的组织和计划。(4)综合灾害应急管理的形成及灾害综合管理部门的建立阶段。

这是灾害应急反应的第4个阶段。1977年,一个由美国国防部民防局资助的研究小组,在对美国政府间的防灾体系进行分析后认为:"缺少一个综合性的全国紧急政策及将联邦的责任分散在许许多多的联邦机构中,妨碍了各州对灾害情况的管理"。于是,1979年,卡特总统发布了总统令,建立了联邦紧急事务管理局(FEMA),将分散在整个联邦官僚体制下的有关灾害应急管理的计划和人员集中起来,标志着综合灾害应急管理的开始。在我们谈到综合灾害应急管理形成的时候,还应当注意到国家民防体系在减轻人民灾害损失方面的巨大作用及其对综合灾害应急管理体制形成的影响。西方国家的民防思想出现的很早,其源头来自托马斯·霍布斯提出的政府有责任保护它的公民的思想。第一次世界大战中,具有巨大杀伤力武器的出现,刺激了包括美国在内的很多国家积极组建民防体系,但由于美国从未处于受到攻击的危险之中,故民防计划基本上是防御性的。第二次世界大战期间纳粹德国对英国的狂轰滥炸,使人们看到了建立民防体系的重要性,但使美国高度重视民防体系的建设,确是因三件事的刺激:一是1949年8月原苏联进行了核爆炸;二是1950年朝鲜战争的爆发及同年5月中国的参战;第三是国家安全局建议国会立法,建立一个直接向总统报告的民防机构。这三件事使1950年联邦民防法得以迅速通过。在朝鲜战争结束后的几十年冷战时期,美国的民防政策从防御核打击的角度做了很多具体事情,从全国范围地搞所谓的"放射性尘埃掩蔽体",到搞"危机重新安置计划",花了很多纳税人的钱,这些东西虽然在防御核战争上没起什么作用,但后来却并入了灾害应急管理体系,成为灾害应急管理的重要组成力量。3.4  国际城市灾害管理的现状

灾害是危害各国人民的大敌,为了防止和减轻各种灾害的危害,各国政府都因地制宜地建立了自己的灾害管理体制。近百年来,各国一般都依据本国的灾害特点,以主要灾害为对象,由相应部门管理。随着近20年现代化进程,一些发达国家注意到上述体制在防止重大灾害中的严重缺陷,根据现代化综合防灾的需求,要求灾害管理体制相应向综合管理方向改进。美国政府率先设立的联邦紧急事务管理局(FEMA),在全球开了个好头。联合国国际减灾十年(IDNDR)把这类灾害管理的体制向全球介绍,世界上约有120多个国家成立了国家级的国际减灾十年委员会,它们由各国与灾害相关的多部门领导组成,使各国灾害管理向现代化、综合化方向迈进了一大步。它们在建立和施行城市灾害管理制度上,已经积累了较多的经验,对我国很有启示意义。下面就以美国、俄罗斯、韩国等几个国家为典型事例,介绍国外的城市灾害管理情况。3.4.1  美国城市灾害管理现状

美国灾害管理对策的第一责任者是灾害发生地区所在的州,美国政府只对超出当地地方灾害对策能力的部分由总统按紧急事态法令给以紧急援助(马宗晋等,1998)。

美国的灾害管理体系为联邦与州的两级制。据1974年灾害救助法和总统1214号行政令,国家级直接执行灾害救助法行政管理的责任者是美国联邦紧急事务管理局(FEMA),州级的灾害管理职责由州灾害局来担任。美国联邦紧急事务管理局成立于1979年,由国家消防管理局、联邦洪水保险管理局、民防管理局、联邦灾害救济管理局和联邦防备局等机构合并而成,主要负责联邦政府对大型灾害的预防、监测、响应、救援和恢复工作。紧急事务管理局在全国常设10个区域办公室和2个地区办公室,每个区域办公室针对几个州,直接帮助各州开展救灾计划和减灾工作。为适应全美紧迫的安全形势,保证对紧急情况迅速有效地做出反应,美国于2003年3月1日正式成立了国土安全部,将包括海岸警卫队、移民局、联邦紧急事务管理局在内的22个联邦机构纳入这个机构中,以增强部门的工作效率。美国联邦、州和地方各级政府对灾害的预测预报和响应救援及灾后的恢复重建都十分重视,始终坚持"4R"的思路,即:减轻(Reduction),就绪(Readiness),响应(Response),恢复(Recovery),并制订了相应的计划与措施。联邦政府的有关计划包括国家减灾计划、联邦政府灾害反应计划和联邦政府灾害援助计划等。国会还专门制订了一部关于授权和规定联邦政府提供灾害救援的《斯塔福特救灾与紧急援助法》(简称《斯塔福特法》)。    联邦反应计划(中国地震局监测预报司,2003)适用于任何重大的自然灾害、技术性灾害和紧急事件,如地震、风暴、洪水、火山爆发、辐射与有害物质泄漏等。联邦反应计划将联邦政府的资源划分为12个不同的应急支持功能,对应每一个功能都指定了一个主要负责机构及若干辅助机构,并制订了各机构的具体责任范围和响应步骤。灾害反应计划的实施程序是:当发生灾害时,地方首先做出响应,县、市政府进行自救;能力不足时请求州政府支援,州政府调动州内资源提供援助;当州政府的能力也不够时,州长可请求总统宣布重大灾害或紧急状态,以获得联邦援助;总统依据《斯塔福特法》宣布重大灾害或紧急状态,并指定联邦协调官;联邦协调官与州协调官联合成立灾害现场办公室,在应急响应小组的协助下,实施应急支持功能,调动和提供联邦救灾资源。3.4.2  俄罗斯城市灾害管理现状

遵照俄罗斯1994年1月10日发布的、叶利钦总统下令成立的俄罗斯联邦民防、应急和救灾部又叫特别情况部(Ministry of Extraordinary Situation)。该部负责在部的能力范围内提出有关州的政策问题的建议或倡议;在俄罗斯联邦范围内管理民防、搜索和营救;为俄罗斯州灾害管理系统制定职责,提供发展机遇;指导旨在消除大规模灾难、突发灾祸和其他应急事故后果的活动;进行特别的水底或海底活动;监管分拨给政府的抗灾费用的使用;组织人员培训,指导俄罗斯灾害管理机构和部队应急救灾工作以及在救灾部能力的范围内组织国际合作(见江西省减灾委员会网站:俄罗斯联邦民防、应急和减灾部,http://www.weather.cn/jzb/default.asp)。救灾部由人口与领土保护司、灾难预防司、部队司、国际合作司、放射物及其他灾害救助司、科学与技术和管理司等若干部门组成。救灾部还下辖若干个委员会来协调某些任务。一旦需要,经总理同意,救灾部还可请内政部、国防部、或者内卫部队给予协助救助。

    救灾部还有若干内部设施和机构,其中比较重要的有:①地区性中心:救灾部的地区中心分散在莫斯科、圣·彼得堡、顿河罗斯托夫、萨马拉、叶卡塔琳娜堡、诺瓦西比斯克、契塔和卡巴洛夫斯克;②民防和应急司令部:许多地区、省、自治区、县和镇都设有民防和应急司令部;③指挥控制中心:这些指挥控制中心设在莫斯科和每个地区和州;④训练教育设施,包括一所民防学院,若干训练与方法中心,一所全俄罗斯民防科学研究院;一所全俄监控与实验控制中心。    为加快应急速度,救灾部下属如下救灾力量和设备:①中央空中机动营救小组,这些机动小组配置航空器材,包括直升飞机和运输机(伊尔-76和安-74),这些小组参加过联合国人道主义的行动;②民防部队:这些部队包括驻扎在全国各地的军队的师或团;③搜索和营救服务:这种服务分队在各加盟共和国、州地区和省共有30个。3.4.3  韩国城市灾害管理现状

韩国的灾害管理是从1976年管理自然灾害开始的,实行综合防灾、多灾并防、统一组织、统一协调、分级负责的组织机构形式,中央设立以国务总理为委员长,财政经济院院长、内务部部长为副委员长的中央民防委员会领导全国的防灾工作,并设立以内务部长任本部长、内务部副部长与建设部副部长任副本部长的常设机构--中央灾害对策本部,负责全国的防灾工作。全国16个道、245个郡、区以及基层的三级政府都设立灾害对策本部。韩国防灾管理井然有序,主要是依靠法律体系的保障作用。韩国以《民防基本法》作为防灾减灾的基本法规,同时还有《自然灾害对策法》、《灾害管理法》、《灾害救护法》、《农渔业灾害对策法》等法规,制订了灾害对策基金使用管理条例、灾害救护与灾害恢复费用的测算与负担标准及灾害对策本部运作条例等,形成了全国有序的灾害应急管理工作(见江西省减灾委员会网站:韩国防灾组织管理, http://www.weather.cn/jzb/default.asp)。随着现代化快速发展,城市化、产业化伴生着更多的人为灾害。资料表明,近年韩国每年平均有7次水灾和2~3次台风灾害,加之相应的滑坡,泥石流等,每年直接经济损失为6.11亿美元,死亡142人。而火灾、崩塌、爆炸、交通事故、环境污染和海难等人为灾害,每年高达28万多次,造成直接经济7.38亿美元,死亡3.57万人。由此可见,韩国的人为灾害损失已超过自然灾害,而死亡人数和发生频率已远高于自然灾害,这一形势使得韩国的灾害管理体制逐步从管理自然灾害迈向管理自然和人为灾害,也成为管理体制现代化的一大特点(见中国民政部代表团访问韩国,http://www.zaihai.com.cn/jiandongtai/zhenfuxingdong/fangweinhan.htm)。3.4.4  澳大利亚灾害管理现状

澳大利亚是联邦制国家,其灾害管理部门分联邦政府、州政府和地方政府三层次,相互无隶属关系。澳大利亚联邦政府的主要灾害管理部门是联邦应急管理署,属国防部管辖,负责全国性的灾害管理事务。该署设有全国灾害应急管理学院,主要从事研究和培训工作,并承担全国灾害计划的制订(见江西省减灾委员会网站:澳大利亚灾害管理, http://www.weather.cn/jzb/default.asp)。    随着近年国有部门和社会服务行业私有化程度的加深,政府在灾害管理工作中的职能逐渐弱化,灾害管理向社会非国有部门和行业转移,形成了明显的灾害管理社会化的趋势。其主要表现在:管理法制化:灾害管理的所有工作以法规和计划为准,减少政府干预力度;组织社会化:各部门、各行业、各阶层都有承担防灾减灾工作的权利和义务,都要积极从事防灾减灾工作,形成全社会防灾减灾的局面,原有灾害管理部门除警察部门外,逐渐转向社会管理。即使是警察部门,其灾害管理职能也在缩小;投资多元化:投资主体既有政府,也有社会集团,还有个人;投资形式包括政府拨款、专项税收、社会集资、捐款等多种方式;政府直接拨款所占比例越来越小,社会投入日渐加大;救灾专业化:组建专业性极强的救援队伍去实施抢险救援工作,以提高救援效率和效果,当灾害发生后,根据灾害发生性质来确定灾害现场的指挥部门。3.4.5  瑞典城市灾害管理现状

瑞典灾害管理以民防为主。自1944年瑞典民防法通过以来,瑞典民防建立了三个基本体系即:控制和报警体系;防护和疏散体系;防灾救援体系。瑞典民防局是瑞典民防系统防灾的中央权力计划,除一般民防事务外,主要研究制定国家及防灾救援应急预案(金磊,2001)。

瑞典民防的主要任务是:保护民众和重要物资的安全,维护社会最重要的运转功能,当周围发生战争或者军事进攻时为维护军队的能力作贡献;为周边的和平与安全做贡献;加强抵御、防止和处理平时各类严重灾害的能力。瑞典民防的任务及救援组织体系分三个层次:第一层次为国家民防机构,包括民间紧急状况计划署、民防局、警察局、社会保险局等18个机构和组织。第二层次为省政府内承担民防职能的部门。大部分省还建立SOS接警中心,负责各类事故和灾害信息的受理、传递和协调处理;第三层次为区政府的民防机构,包括消防队、警察、医疗救护队等(见江西省减灾委员会网站:瑞典民防的任务及救援组织体系,http://www.weather.cn/jzb/default.asp)。3.4.6  印度城市灾害管理现状

印度是世界上灾害最频发的国家之一,频发飓风、旱灾、洪灾、地震、山体滑坡和雪崩等自然灾害。印度的地理位置和地理特征决定了它对许多自然灾害的抵御能力十分脆弱。

    印度灾害管理组织体制颇具特色,在国家、邦、县和区一级均有统一的灾害管理机构。国家级的灾害管理小组由内阁秘书领衔,成员包括涉及应对各种灾害的关键的部委,灾害发生后,受灾的邦将邀请由若干中央部委组成的中央政府救灾小组到现场进行灾情评估并提出援助建议;邦一级也有邦政府首席秘书领衔的邦危机管理小组,小组成员由所有有关部机构的领导人参加,印度宪法规定:邦拥有很大的权力,一旦遇到自然灾害,营救、赈灾和安置工作都由邦政府负责组织实施。必要时,联邦政府对邦政府的救灾工作进行交通、粮食跨境调运等方面的支援;县一级则建立协调考察委员会,委员会由县财税局长主持,县政府所有有关部门的领导人参加(见江西省减灾委员会网站:印度灾害管理简介,http://www.weather.cn/jzb/default.asp)。    此外,印度制定并下发了《国家突发事件行动计划》。该计划敦促全国各地毫不迟疑地开展救灾工作。根据出现的新情况,印度每年要对《国家突发事件行动计划》进行修订,其中包括中央政府各部委提出的应付各种自然灾害的新对策,规定工作程序,明确各行政部门的关键职责等。

3.4.7  泰国城市灾害管理现状

泰国是个自然灾害频发的国家。地震、山体滑坡时有发生;洪灾、旱灾、热带风暴和森林火灾经常来袭。泰国制定了若干与减灾相关的法律,内务部正在执行的法律有《1979年民防法》、《1952年消防控制法》、《1979年建筑控制法》,其中《1979年民防法》是最重要的法律。从法律角度而言,泰国的灾害管理体制依照《1979年民防法》而制定。从突发事故、自然灾害和人为灾害以及国家安全这三个角度出发,政府分别授权三个机构制定灾害管理政策措施:泰国国家安全委员会(NSCT),负责制定突发事故的政策措施;国家民防委员会(NCDC),负责制定公共灾害的政策措施;国家安全理事会(NSC)负责制定国家紧急状态的政策措施。根据该《民防法》的规定,政府机构中负责灾害管理的部门分为战略机构和职能机构两大类(见江西省减灾委员会网站:泰国灾害管理体制,http://www.weather.cn/jzb/default.asp)。国家民防委员会是泰国的战略机构,负责制订民防的政策措施,由国防部、农业合作部、公共卫生部、交通运输部、国家警察局等有关部的17名代表组成。内务部地方行政局(民防局)作为国家民防委员会的秘书处,负责贯彻灾害管理的政策与措施,制定国家民防规划。该规划包括各职能机关处置抗灾救灾指导原则,它不仅贯彻政策的实施,而且还负责提供救灾器材、工具和技术援助并负责训练地方机构救灾人员。民防职能机构又分国家级和地方级两大类。国家民防中心隶属国家内务部,是泰国的最高民防职能机构,负责处置严重的热带风暴、洪灾和旱灾等自然灾害。泰国地方有五类地方级民防中心,分别是省民防中心、县民防中心、曼谷民防中心、市民防中心、帕塔亚民防中心,负责应对本地区的各种灾害。

3.5  我国城市灾害管理的现状及发展趋势

    新中国建立以后,党和国家十分重视防灾减灾工作,领导全国人民战胜了包括1976年震惊世界的唐山大地震、1998年的特大洪水等多种灾害,并形成了一整套有中国特色的灾害管理的制度和法律法规。但是,我们也必须清醒地看到,同发达国家相比,我国灾害应急管理制度的建设工作起步较晚,需要做的工作还很多。3.5.1  我国城市灾害应急管理的现状

(1)我国城市灾害管理的体制。

建国50多年以来,在计划经济体制的影响下,我国逐步形成的灾害管理体制是在政府的统一领导下,分类别、分部门的单一管理模式,即每一个灾种或几个相关灾种分别由一个或几个相关的部门负责。例如,地震、环保、水利、消防、森林、卫生等部门各自分管相关的灾害;并且根据灾害产生、发展和结束的各个环节,参照各职能部门的功能实行分阶段管理。毋庸置疑,在过去几十年政府和民众与灾害进行不屈不挠斗争的艰难历程中,这种传统的灾害管理模式曾发挥过不可磨灭的作用。但也无法否认,这种垂直管理存在一些不足,如各灾种的管理之间相互独立,缺少统一的整体协调,经常出现各灾种间重复建设的情况,特别是在基础地理信息、通讯网络、救灾设备和队伍的建设方面,低水平重复建设的情况相当普遍,这影响了国家在减灾方面投入的有效性和合理性。(2)我国城市灾害管理的法制和规划建设。

我国灾害应急制度的建设始于20世纪80年代后期。以地震灾害为例,当时国家地震局(现中国地震局)的一些专家,在研究构建我国地震工作的科学体系时,提出了破坏性地震应急制度的建设问题。此后经过一段时间的摸索,相继出台了一系列法律法规和条例,如1995年4月国务院发布了《破坏性地震应急条例》;1996年12月国务院批准实施了《国家破坏性地震应急预案》; 1997年12月全国人大颁布实施了《中华人民共和国防震减灾法》,这些防震减灾法律制度的建立,标志着我国已经进入了依法实行减轻地震灾害工作的时代。在这期间和以后,我国在公安消防、交通、安全生产等领域,也先后颁布了一些法律、法规,如1998年1月1日起正式实施的《中华人民共和国防洪法》、1998年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过的《中华人民共和国消防法》以及1989年12月26日中华人民共和国主席令第22号发布的《中华人民共和国环境保护法》等,在推进我防灾减灾工作法制化的进程上迈出了可喜的步伐。在减灾规划的建设方面,我国制定了《中华人民共和国减灾规划(1998-2010年)》。这是在总结我国减灾工作经验的基础上,围绕国民经济和社会发展总体规划而制定出来的第一部国家有关减灾工作的规划,它制定了减轻自然灾害的方针、目标、任务和措施,明确了减灾行动的重点领域,是我国今后一个时期内减灾工作的基本依据。其目的在于有效地减少灾害的损失, 努力减少因灾死亡和受伤的人数。(3)我国城市灾害管理的组织体系。

中国在长期的减灾实践中形成了由政府内灾害管理职能部门、辅助救灾部门、救灾决策指挥机构和临时性协调机构所构成的灾害管理组织体系。在重大灾害发生的地区,各级政府实行行政首长负责制,各有关部门分工协作,接受救灾决策指挥机构的领导,实行岗位责任制(见中国21世纪议程--中国21世纪人口、环境与发展白皮书)。从灾害综合管理的角度看,未来还需要增强协调机构的职能,健全政府管理部门的执法和监督职能,提高行政领导的灾害管理水平等工作,以加强机构组织建设。(4)我国城市灾害管理中的应急预案机制。

根据国家减灾法律中提出的要求,城市应制定各种灾害的应急处置预案,如破坏性地震应急预案、防汛应急预案、医疗救援工作管理办法、化学事故应急救援预案、矿山特大安全事故应急预案、交通安全事故应急预案、火灾事故应急预案。以地震行业为例,破坏性地震应急条例中规定破坏性地震应急预案中应包括机构的组成和职责、通信保障、物资保障、行动方案等内容。到目前为止,国务院各个部门、31个省、自治区、直辖市都制定了预案,33个大城市制定了预案,主要的石油、化工、通讯等行业的大型企业制定了预案。(5)我国城市灾害救援力量的建设。

我国城市灾害救援的管理采取行业管理模式,各部门分别管理本行业的灾害救援工作。与此相对应,我国长期形成的救援力量也是针对各自须应对的灾害类型而产生,目前比较成熟的主要有消防队伍、矿山救护队、医疗救护等。如为应对矿井灾害,我国较早成立了多支矿山救护队,救护人员达2.1万余人,并配有门类齐全、数量充足、性能良好的装备;公安消防队伍则是同火灾作斗争的骨干力量,主要担负消防监督和扑救火灾、抢险救援等任务。地震灾害的专业救援力量相对薄弱,为了适应国内外大地震灾害现场紧急救助的需要,根据党中央和国务院的有关精神,于2001年4月27日在北京正式建立了我国第一支地震灾害紧急救援队,并为救援队配备了地震灾害救援设施和装备。这支国家级的救援队可对地震引起的建筑物、构筑物破坏、地震引发的次生灾害、其他原因引起的建筑物倒塌等事件进行救援。截至目前,救援队已基本具备国内和国际的救援能力。据悉,福建、黑龙江、辽宁、天津、四川等省(直辖市)已经组建了省级地震灾害紧急救援队,大城市依靠自身能力建立救援队伍已是未来发展的必然趋势。社区救援组织是我国城市灾害救援力量的一个必要组成部分,也是对专业救援组织的必要补充。目前我国志愿者组织的服务项目大都集中在扶贫帮困、日常生活、医疗健康、科技文化、法律援助、心理健康咨询、环保宣传等方面,而少有灾时救助的功能。所幸的是,上海市在这方面走在了我国的前列。1995年长宁区组建了全市社区第一支民防志愿者救灾队伍,同时这也是全国为数较少的社区救灾队伍之一。这支队伍分为医疗救护队、抢险抢修队、社会治安队。如今,该区民防志愿者队伍的总数已发展到7000余人,共参与处置火灾、燃气泄漏、防汛防风、化学事故、卫生防疫事故等社区灾害事故58起。但在我国这样的组织少之又少,发展比较缓慢(袁玮,2001)。(6)我国城市灾害管理中的公众应急意识。

城市居民既是灾害应急管理的对象,又是灾害应急管理得以发挥作用的主体。公众对于灾害的应急反应能力首先表现在其应急意识的强弱上,公众只有具备了必要的防灾减灾知识,才可能做出有效减轻甚至避免各种伤害的行为。而各级政府和灾管部门则担负着向公众进行防灾教育宣传、培养民众较高应急意识的重任。

对于我国城市居民防灾教育的现状,中国灾害防御协会秘书长李革平说,"目前我国缺乏大力的宣传和科普教育,公民的减灾防灾意识和能力较差","中国出了大大小小、各式各样的辞典,但就是没有一本减灾辞典"(见新华网:专家呼吁:加强国民的减灾防灾意识刻不容缓)。而且,减灾科普宣传的内容过于单一,流于形式,实效不大。减灾科普宣传应当注重多学科间的相互合作,以讲座、电影电视、知识竞赛、文艺表演、黑板报、画册、读本、辞典等多种多样的科普形式,吸引更多公众的关注和兴趣。为了切实提高防灾教育宣传的实效,北京消防教育训练中心在2003年的"非典双解除"后,将市民消防防灾教育馆向社会恢复开放,同时馆内的地震体验台也首次投入使用(见《北京娱乐信报》20037.4:北京消防放灾教育馆恢复开放)。此地震体验装置是目前国内惟一一台用于市民防灾教育的地震体验装置。装置占地面积近20平方米,内设真实的家居设施,如餐桌椅、灶具、电热水器等。装置由油压启动,通过上下左右前后6个不同方向的剧烈震动展现"地动山摇"的场景。体验者可在该装置内亲身感受唐山、台湾和日本阪神等世界有名的大地震,并能在教官的指导下学会面对自然灾害时逃生自救的本领。(7)城市灾害管理中的工程防御现状。

工程防御是城市灾害应急管理得以发挥作用的物质基础,但我国城市抵抗自然灾害的工程防御能力普遍较弱。以城市防洪为例,1994的统计资料表明,全国531座城市有防洪任务,其中防洪标准达到50年至100年一遇及其以上的有93座,占总数的18%;防洪标准为20年至50年一遇的有161座,占30%;防洪标准在10年至20年一遇的有118座,占22%;防洪标准低于10年一遇的120座,占23%,标准有待进一步核定的39座,占7%,城市防洪标准大多偏低。在抗御地震灾害能力方面,许多城市工程尤其是生命线工程的抗灾能力也较薄弱。(8)我国城市灾害管理的物质资源保障。

    为预防和救助城市灾害,民政部已在全国设立了8个中央级救灾物资储备库,主要包括天津、沈阳、武汉、郑州、广州、长沙、西安和成都,这些中央库存储有单棉帐篷、衣被、冲锋艇、净化水器等应急物资。北京、安徽、广西、黑龙江都已建立起省级救灾储备库。其他省(市)自治区也已开始构建本地救灾物资仓储中心。这些储备仓库隶属于当地民政部门,主要负责衣被、帐篷等生活类救灾物资的储备。药品、车辆、粮食等其他救灾抢险物资分别由卫生、交通和粮食部门负责。2003年民政部将结合城市救灾、反恐和国际合作的需要,扩充北京、南宁、合肥、哈尔滨、乌鲁木齐、拉萨中央库,并适当增加储备物资总量和品种(见新华网2003.2.2:民政部:我国将加速构建救灾物资储备机制)。3.5.2  我国城市灾害应急能力的状况

我国是世界上灾害发生频率最高、灾害种类最多且灾害破坏最为严重的少数国家之一。近年来我国每年自然灾害的直接经济损失都超过2000亿元人民币。在1990~1997年的8年中,我国自然灾害造成的经济损失平均达1533亿人民币,超过国家年财政收入的1/4以上。1989年以来自然灾害造成的损失,其价值已相当于我国国民生产总值的3%~6%。虽然我国面临的灾情十分严重,但我国城市抵御灾害打击的能力却十分脆弱。有关资料表明,全国位于地震烈度Ⅶ度的省会级城市有25个,占所有省会级城市的74%;地级以上城市有179个,占所有地级以上城市的62%。此外,全国70%以上的大城市、半数以上的人口和75%以上的工农业产值分布在气象灾害、海洋灾害、洪水灾害和地震灾害都十分严重的沿海及东部平原丘陵地区。虽然灾害的威胁日益严重,但我国城市抵御灾害的能力却十分令人担忧。根据水利部提供的资料,目前全国有639个城市有防洪任务,可达到国家规定的防洪标准的城市仅占有防洪任务城市总数的27%。 另外,据卫生部2001年统计,目前全国335个地市级城市有急救中心153家,但其中有网络覆盖能力的只有73家,其中配备了计算机指挥和GPS卫星定位系统的只有18家。由此可见我国城市灾害应急能力面临的形势多么严峻!从城市角度来讲,城市抗灾能力越来越脆弱的主要原因是:随着高新技术的广泛应用,特别是随着信息时代的到来,城市变成了一个相互联系的高科技的复杂系统,城市的正常生产和生活对通讯网络、金融网络、生命线系统的依赖程度日益增强。而这些网络的维护和修理,需要的技术性和专业性极强。

造成城市抗灾能力脆弱性的另外一个原因是灾害对城市造成的间接损失比直接损失要大得多。城市的财富大致可以分成硬财富和软财富两大类。硬财富是指社会的基础设施和建筑物(包括其中的财产),软财富主要包括社会功能、社会生产能力在内的财富,如金融中心、信息中心、物流中心、高科技制造业中心等。灾害对硬财富造成的损失是一直被重视的,但是长期以来,政府对于软财富则重视不够,随着城市现代化进程的发展,软财富往往大于硬财富,灾害对软财富造成的损失也比硬财富更大。如1995年日本阪神地震造成6000人死亡和1000亿美元的总损失,其中建筑物(含财产)损失只占48%,由于金融、信息和物流中心的功能受到严重影响而造成的经济损失竟高达500亿美元之多;又如台湾集集地震,新竹科技工业园生产半导体芯片的能力受到破坏,影响到全世界笔记本电脑生产下降1/3且达半年之久。由此可见,随着经济的发展和城市化水平的提高,各种灾害带来的硬财富损失只是总损失的一部分,而且对于人口密集、经济发达的城市地区今后硬财富损失很可能只是一小部分。硬财富和软财富损失的总和才是社会灾害的全内容。如何提高社会软财富的抗灾能力,这是上一个世纪留给21世纪的重要问题。

从灾害管理的角度来看,造成我国城市灾害应急管理能力薄弱的原因还有管理不善等方面的原因:

    (1)由于对城市化伴随的灾情长期认识不足,形成了只强调城市化正面效应的片面发展思路,使大城市同时也是巨大承载体的"市情"被人们长期忽视。

(2)计划经济体制下形成的分部门、分灾种的单一城市灾害管理模式,造成城市缺乏统一有力的应急管理指挥系统,使表面看来"各司其职"的城市灾害管理体系,在面对群灾齐发的复杂局面时,不能及时有效地配置分散在各个部门的救灾资源,造成"养兵千日"却不能"用在一时"的被动局面。

(3)在城市灾害管理上形成的"重救轻防"的旧观念,导致在防灾减灾的物质投入上长期不协调,以致造成"前不能治本,后不能治标"的尴尬局面,使城市应对极端事件打击的能力变得更加脆弱。

随着经济的发展和人口的城市化,联合国适时提出了"满怀信心建设21世纪的更加安全的世界"的观点,所谓"安全世界"的重点在于城市。为提高城市灾害应急能力,我们要更新观念,建立和完善灾害管理的体系和体制,推动我国灾害应急管理机制的建设和创新。

3.5.3  我国城市灾害应急管理的发展趋势

从1989年联合国提出"国际减灾十年"开始,国际减灾事业走过了一个不平凡的历程,把"灾害"提升到了"国家安全"的更高层次,减灾战略也越来越趋于科学化:1999联合国教科文组织提出了 "满怀信心建设21世纪的更加安全的世界"的口号,而2001年国际减灾日的行动口号是"发展以社区为核心的减灾战略"。

在联合国的积极倡导下,国际社会纷纷将提高灾害管理水平作为一种风尚,把防灾减灾事业纳入到政府责任中,并取得了巨大的成就。许多国家已经认识到灾害应急能力评估的重要性。美国率先开展了国家应急能力评价的研究,在这个领域中做出了积极的探索;自然灾害频发的国家非常注重灾害早期预警系统的建立、人财物的大量投入和实用的城市防灾规划编制,在实践中积累了大量的防灾经验;防灾减灾领域的科学研究和国际交流也已成为各国的共识。21世纪刚刚开头,一切都是崭新而美好的,我们将在现有成绩的基础上,进一步加强灾害综合管理的水平,完善灾害管理法律法规,制定防灾减灾规划和应急方案;建立和完善主要自然灾害以及重大事故的监测、预报预警系统,全面提升和整合信息处理能力,提高预报的时效性和准确性;加强部门协作与配合,建立完善的灾害处理应急指挥系统和减灾救灾综合协调机制,加强防灾减灾工程建设、救援物资和设备储备,建设能够快速反应的救援力量,提高紧急救援能力,减少灾害造成的人员伤亡和经济损失;推进经常性社会捐助工作网络建设和制度建设,逐步形成良好的社会化灾害救助机制;加强防灾减灾的宣传教育,提高民众防灾减灾的意识;加强国际学术交流和区域合作,使21世纪的灾害管理水平迈向一个更高的台阶。

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